Аналитический доклад

Виктория Мамонова, аналитик АПЭК

Создание эффективного механизма работы коалиционного правительства, а также внутриэлитный и межпартийный консенсус – значимый итог шестилетней работы Алексея Островского в качестве главы Смоленской области. 20 апреля 2012 года он был назначен врио губернатора, в 2015-м выиграл прямые выборы с результатом 65,2%. Островский — единственный российский губернатор, представляющий ЛДПР. А смоленское «коалиционное правительство» — уникальный феномен и специфический управленческий механизм.

1. Механизм «коалиционного правительства» и ставка на обновление кадров

Сегодня в России всего три региона, возглавляемых представителями системной оппозиции: Алексей Островский, Сергей Левченко (Иркутская область, КПРФ) и сменивший Вадима Потомского врио Андрей Клычков (Орловская область, КПРФ). Первоочередной задачей для оппозиционного губернатора становится поиск баланса между интересами своей партии и работой в системе власти. Основным инструментом, который помогает губернатору Смоленской области Алексею Островскому сохранять этот баланс, является «коалиционное правительство» и в целом кадровая политика губернатора.

Еще до того, как Островский избавился от приставки врио, в 2012 году, он заявил о том, что членами его администрации станут представители различных политических сил. Многие ключевые фигуры, на компетентность которых Островский сделал ставку после своего избрания, сохраняют свое положение и сегодня.

Очевидное преимущество «коалиционного правительства» — представление сторонников различных политических сил в команде губернатора. Именно как возможность различным политическим партиям влиять на повестку «коалиционное правительство» воспринимают в ЛДПР, выдвинув в 2015 году законодательную инициативу об обязательном формировании коалиционных правительств губернаторами. При вступлении губернатора в должность он должен назначить своими заместителями представителей политических партий, которые имеют фракции в региональном заксобрании. При выдвижении такой инициативы указывалось на главный плюс «коалиционного правительства» – возможность консолидировать ведущие политические силы без политизации остро стоящих вопросов. В то же время «коалиционное правительство» подразумевает равное распределение ответственности между политическими силами за курс, который проводит губернатор.

Для нормального функционирования «коалиционного правительства» входящим в него политическим силам необходима гарантированная возможность оказывать влияние на процесс принятия политических решений. Такой гарантией часто выступает областной правительственный статус «коалиционного» оппозиционного деятеля и срок его пребывания на занимаемой должности. Так, долгое время одним из вице-губернаторов остается Н.Кузнецов, назначенный А. Островским еще в 2012 году. Кузнецов принимал участие в выборах губернатора-2015 как кандидат от КПРФ. После занятого им третьего места он снова был приглашен на должность заместителя губернатора. Еще одним вице-губернатором остается Л.Платонов, ранее возглавлявший Смоленское региональное отделение ЛДПР. Также в «коалиционное правительство» Островского входит ряд деятелей, связанных с «Единой Россией».

Еще один принцип формирования команды Островского – ставка на молодые кадры. О. Лобода, А. Кожурина, В.Анохин и Р. Ровбель смогли продемонстрировать эффективные результаты на вверенных им направлениях. В ведении этих чиновников — важные департаменты Смоленской области: В. Анохин – департамент экономического развития, Р. Ровбель — департамент по сельскому хозяйству и продовольствию. Кроме того, предыдущий опыт В. Анохина (руководитель представительства администрации Смоленской области при правительстве), его деловые связи в Москве рассматриваются как один из способов взаимодействия с центром.

«Коалиционное правительство» — не застывшая структура. Очевидным критерием ее устойчивости и эффективности является способность отвечать на новые внешние вызовы. Для мотивации руководящего состава администрации Смоленской области, а также начальников департаментов и их заместителей Алексеем Островским утвержден порядок ежегодного перезаключения контрактов с данными категориями госслужащих. В таком режиме в начале 2018 года были прекращены трудовые отношения с начальником департамента по здравоохранению В. Степченковым, начальником Главного управления ветеринарии И. Кугелевым и начальником службы по обеспечению деятельности мировых судей В. Калининым. Можно отметить очевидную тенденцию при ротации кадров – продвижение лиц, которые уже смогли продемонстрировать свою профессиональную компетентность в работе на других постах в регионе. Именно по такому сценарию самые молодые члены команды Островского пришли в областное правительство: кадровый лифт стал основным инструментом ротации.

2. Конфигурация игроков в «смоленской коалиции»

Смоленская область характеризуется значительным протестным потенциалом. По итогам выборов в Смоленскую областную Думу 2013 года мандаты распределились между партиями следующим образом: «Единая Россия» — 41,17%, КПРФ -15,02%, ЛДПР – 13,49%, «Справедливая Россия» — 7,58%. При общей тенденции лидерства «Единой России» остальные партии имеют значительную поддержку в регионе без явного доминирования одной из оппозиционных сил.

Основу «смоленской коалиции» составляют «Единая Россия» и «ЛДПР». Это обусловлено необходимостью взаимной поддержки. Со стороны губернатора существует потребность в поддержке большинства и связи с федеральными игроками, со стороны «Единой России» — в укреплении позиций в регионе.

«Единая Россия»

Консенсус между «Единой Россией» и губернатором основывается на следовании главой региона курсу, который был обозначен президентом. По итогам работы администрации за 2017 год «Единая Россия» поддержала работу администрации. Специально отмечались выполнение всех социальных обязательств региона, работа по вхождению в федеральные программы, политика по привлечению инвестиций и снижение объема государственного долга. Связующим звеном в коммуникации с «Единой Россией» выступает секретарь регионального отделения партии, председатель Смоленской областной Думы И.Ляхов. Взаимодействие происходит не только при решении политических вопросов. Алексей Островский активно поддерживает развитие поискового движения в области, в котором активную роль играет Ляхов. Тесное взаимодействие сложилось и в рамках работы по реализации федерального проекта по формированию комфортной городской среды, инициированного партией «Единая Россия»: Островский является председателем Межведомственной комиссии, которая контролирует реализацию этого проекта. Активность во взаимодействии проявляет и сама «Единая Россия». На встрече Алексея Островского и Бориса Грызлова председатель Высшего совета партии отметил, что на Смоленщине необходимы особые подходы к организации партийной работы, межпартийной конкуренции и межпартийному сотрудничеству.

ЛДПР

Алексей Островский как член партии ЛДПР стремится максимально увеличить взаимодействие между своей «материнской» партией и партией большинства. С. Леонов отметил, что партия ЛДПР поддерживает политику, проводимую губернатором в области, и дает положительную оценку работе администрации в 2017 году. Кроме того, партией приветствуется работа губернатора в направлении создания межпартийного взаимодействия. Не слишком высокий уровень поддержки партии в регионе заставляет искать различные способы расширения ее влияния, которое не может ограничиваться только использованием губернаторского ресурса.

КПРФ

Постоянным участником «смоленской коалиции» была и остается Коммунистическая партия. Инструменты влияния, которые предоставил Островский коммунистам (назначение Н. Кузнецова вице-губернатором) сглаживали противоречия и обеспечивали контакт с партией. Дисбаланс во взаимодействии между партиями внесла федеральная повестка. Второй результат в области кандидата от КПРФ П. Грудинина (13,17%) заставляет региональное отделение партии говорить о намеренном «обрезании коалиции» со стороны губернатора, которое, по их мнению, заключается в слишком плотном взаимодействии «Единой России» и ЛДПР.

«Справедливая Россия»: за рамками консенсуса

«Справедливая Россия» — партия, которая традиционно остается за пределами «смоленского консенсуса». Сегодня она снизила свою активность в регионе. Этому способствовали два фактора. С. Лебедев, руководитель регионального отделения СР, который был наиболее заметным соперником Островского на губернаторских выборах, в нынешней президентской кампании призвал поддержать В. Путина. Это фактически вывело партию из игры в качестве оппозиции. Кроме того, в марте депутат Смоленской областной Думы М. Атрощенков, который был основным оппонентом губернатора, сложил полномочия. После этих событий критика «Справедливой Россией» работы губернатора в основном свелась к политизации ситуации вокруг парка «Соловьиная роща».

3.   Островский и федеральный центр: способы взаимодействия

Алексей Островский как оппозиционный губернатор нуждается в каналах, способствующих укреплению его позиций на федеральном уровне. Чаще всего основным способом их расширения и укрепления является взаимодействие с федеральным руководством партий.

Ключевой фигурой, играющей важную роль в выстраивании эффективной модели отношений с Москвой и «Единой Россией», на протяжении долгого времени остается С. Неверов, глава фракции «Единой России» в Государственной думе и депутат от Смоленского одномандатного округа №175. Неверов хорошо знаком с повесткой Смоленской области. Его деятельность служит дополнительным каналом для взаимодействия с администрацией Смоленска и мэром города Владимиром Соваренко. С апреля Неверов координирует работу депутатских объединений «Единой России» в органах законодательной власти и местного самоуправления. Под особым контролем С. Неверова в Смоленской области находилось проведение праймериз «Единой России». На Смоленщине праймериз — особо важная предвыборная процедура для партии: губернатор выстраивает коалиционные механизмы, но остается деятелем оппозиции.

Выстраивание отношений с федеральным центром происходит за счет посещения региона политиками федерального уровня. В этом случае Алексей Островский выступает не только в качестве проверяемого губернатора, а как лоббист интересов региона. Так, можно отметить встречу А. Островского и председателя верхней палаты парламента В. Матвиенко, произошедшую в апреле. Матвиенко посетила областную детскую больницу после того, как в марте смоленское здравоохранение было подвергнуто критике замглавы Минздрава РФ Т. Яковлевой. В результате визита глава Совета Федерации отметила улучшения в регионе, в частности в сфере здравоохранения. Матвиенко поддержала инициативу губернатора о строительстве нового корпуса детской больницы.

Кроме этого, поддержку спикера Совета Федерации нашла другая более масштабная инициатива губернатора, направленная на решение проблемы, актуальной для регионов всей Центральной России. А. Островский предложил разработать федеральную программу закрепления кадров для ЦФО.

Важным элементом работы А. Островского является поддержание связи с федеральным руководством ЛДПР. В. Жириновский неоднократно отмечал, что удовлетворен работой губернатора. Основной характеристикой положения региона для центра остается улучшение ряда социально-экономических показателей и отсутствие серьезных негативных сигналов из субъекта.

4. Госдолг, «Квадра» и вызовы для межпартийного консенсуса

Социально-экономическая ситуация в регионе становится основным вызовом для межпартийного консенсуса в Смоленской области. Согласно годовому отчету об исполнении областного бюджета за 2017 год, общая сумма доходов по сравнению с 2016 годом увеличилась на 1439,7 тыс. рублей. Впервые бюджет исполнен с профицитом. Отмечается явная социальная направленность бюджета. В структуре расходов особенно выделялись направления «образование» и «здравоохранение». Сокращение объема государственного долга Смоленской области в 2017 году составило 3,5 миллиарда рублей.

Смоленская область — один из тех субъектов, у которых доля бюджетных кредитов превышает долю коммерческих. Стремление сократить коммерческие кредиты было четкой установкой губернатора, так как процент по выплате бюджетных кредитов существенно ниже. Смоленская область входит в число лидеров по динамике сокращения госдолга (13%). Наращивание социальных расходов, повышенное внимание к сферам образования и здравоохранения обеспечили рекордно высокую поддержку В. Путина на мартовских выборах, деятельность которого всегда рассматривается через призму работы региональных властей. Постепенное оживление экономики региона стало отражаться и на социальной ситуации.

Общая ориентация финансовой политики на сокращение госдолга поддерживается всеми партиями. Однако серьезным вызовом для региональной администрации стало обвинение КПРФ и «Справедливой России» в использовании неконгруэнтных методов регулирования этого процесса. Сокращение задолженности – это средства, которые были недополучены социальной сферой. Таков главный упрек КПРФ и «Справедливой России» в адрес областной администрации.

Другая проблема, которая оказывает влияние на взаимоотношения между партиями, — ситуация с ПАО «Квадра». Формат дальнейшего теплоснабжения областного центра стал точкой разногласий между региональной властью и администрацией города Смоленска. Отказ мэра регионального центра В. Соваренко от выполнения обязательств по трехстороннему соглашению, которое было достигнуто в 2016 году между «Квадрой», администрациями области и Смоленска, по мнению губернатора приведет к тем проблемам с отоплением в Смоленске, от которых удалось избавиться несколько лет назад.

С точки зрения финансового результата сохранение МУПов, на котором настаивает администрация Смоленска, малоэффективно, в политическом же смысле МУПы являются главной политической опорой местной власти: руководители зачастую лояльны городской администрации. Попытка сохранить МУПы – это скорее заявка Соваренко на сохранение контроля над местной элитой.

Свою позицию по этому вопросу обнародовала КПРФ, выступая «против монополиста» («Квадры») и за сохранение муниципальных предприятий. Партия поддержала В. Соваренко и еще больше политизировала проблему. При этом мэр Смоленска уже подвергался критике от серьезных игроков различного уровня. Так, С. Неверов и И. Ляхов критиковали его за неудовлетворительную реализацию в Смоленске проекта «Городская среда».

Политизация вопроса по «Квадре» вовлекает в этот конфликт политические партии региона. Задачей губернатора становится наладить взаимодействие между «Квадрой», региональной и местной администрациями. В противном случае это не только приведет к проблемам в отопительный сезон, но и может поставить под угрозу межпартийный консенсус.

Так или иначе, сегодня «коалиционное правительство» — достаточно эффективная политическая и управленческая модель, являющаяся ценностью не только для региона, но и для российской политической системы в целом. К тому же она уникальна. Роль губернатора Смоленской области А. Островского в ее создании довольно велика.