Доктрина продовольственной безопасности: основные принципы и новые тренды

 Нормативно-правовая база по вопросам продовольственной безопасности в России стала оформляться во второй половине 1990-х гг. на фоне кризисных тенденций на рынке продовольствия и высокой зависимости от импорта. Федеральный закон «О продовольственной безопасности Российской Федерации» был одобрен Госдумой и Советом Федерации в 1997 г. и впоследствии все же не был подписан президентом Б.Ельциным. Среди причин отказа можно отметить не только расплывчатость формулировок при определении критериев продовольственной безопасности, но и имевшиеся тогда опасения правительства в связи с дополнительной нагрузкой на бюджет в случае нормативного закрепления гарантий по доступу к продуктам питания.

В результате первая Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации[1] была принята и подписана президентом В. Путиным в 2010 г. Процесс подготовки Доктрины проходил параллельно с принятием новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации в перспективе до 2020 года.

В соответствии с логикой документа продовольственная безопасность является одним из элементов стратегической безопасности вообще. Доктрина интерпретирует продовольственную безопасность как такое «состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни». Впервые формально обособлено понятие продовольственной независимости, под которой понимается «состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства РФ о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни».

Условие продовольственной независимости — «устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов». Определение фактически указывает на целесообразность введения критериев доли отечественной продовольственной продукции на внутреннем рынке по различным отраслям (в документе уже установлены на тот момент достаточно высокие пороговые значения для зерна, сахара, растительного масла и других продовольственных товаров). Кроме того, в Доктрине впервые был формально поставлен вопрос о необходимости формирования государственных продовольственных резервов.

Новая Доктрина продовольственной безопасности РФ была принята в 2020 г. на фоне эскалации противоречий в отношениях с западными странами и пандемии коронавируса: ориентация на собственные силы с точки зрения обеспечения населения продуктами питания стала императивом[2]. Если первая Доктрина носила скорее обобщающий и концептуальный характер, то в действующей Доктрине конкретизируются как приоритеты, так и угрозы для отечественной продовольственной безопасности, в том числе экологического и техногенного характера. Прежде всего расширены требования как в отношении продовольственной независимости, так и номенклатуры товаров. С учетом того, что многие целевые показатели из первой доктрины были выполнены (и удалось преодолеть критическую зависимость от импорта), в новом документе в качестве одной из стратегических целей называется развитие экспорта продукции АПК. Действующая доктрина продовольственной безопасности задает отрасли горизонт до 2030 года.

Главной целью обеспечения глобальной продовольственной безопасности считается искоренение голода, но социально-экономическая и военно-политическая динамика все более отдаляет человечество от этой цели.  Перечень глобальных вызовов для продовольственной безопасности в последние годы остается практически неизменным: рост населения планеты, изменения климата, вооруженные конфликты и миграции, усиление диспропорций в развитии между странами и социального неравенства.  На фоне структурной трансформации экономики изменение производственных цепочек также рассматривается отраслевыми экспертами как актуальная угроза продовольственной безопасности. В то же время для стран, где не стоит проблема голода, существует вполне серьезная проблема продовольственной инфляции, которая воспринимается гражданами как наиболее чувствительная. Принцип экономической доступности продовольствия предполагает, что доля в расходах домохозяйств на продукты питания должна снижаться, но зачастую наблюдается обратная тенденция.

Продовольственная инфляция в России, то есть подорожание продуктов питания, находится на одном из самых низких уровней в мире: по итогам 2022 года, например, она составила 10,29%. В Венгрии, Сербии, Эстонии темпы роста цен на продовольствие превышают 20%. В сентябре стало известно, что продовольственная инфляция в США достигла 19,6%. Однако доля расходов на продукты питания остается существенной в доходах граждан России. При этом в средних и старших возрастных группах фиксируется увеличение потребления основных продуктов питания.

Продовольственная сельскохозяйственная организация ООН (FAO, Food and Agriculture Organization) в докладе о состоянии продовольственной безопасности в мире в 2023 году[3] подтверждает выявленные ранее негативные тенденции (климатические изменения, вооруженные конфликты, замедление темпов экономического роста и усиление социального неравенства) и приводит новые данные, связанные, в частности, с динамикой урбанизации. Форсирование урбанизации названо мегатенденцией, которая в сочетании с изменениями в образе жизни и занятости приводит к значительной трансформации агропродовольственных систем. Так, растет уровень потребления продуктов с высокой степенью переработки, и покупка готовых продуктов питания становится популярной не только в городских, но и в сельских районах. Такое развитие событий, с одной стороны, приводит к исключению небольших фермерских хозяйств из производственных цепочек, но, с другой стороны, сопровождается диверсификацией рациона питания. При этом качество высокопереработанных продуктов вызывает претензии отраслевых экспертов.

 Вопреки распространенному мнению о связи урбанизации и модернизации в докладе FAO делается вывод о том, что в беднейших странах мира урбанизация происходит без изменений в структуре производства и без экономического роста, а рост доли городского населения является лишь следствием дальнейшего ухудшения условий жизни в сельской местности на фоне деградации окружающей среды и прежних способов обеспечения продовольствием. Например, в странах Африки южнее Сахары наблюдаются самые высокие темпы урбанизации в мире. В этой связи, считают эксперты FAO, предпочтение должно отдаваться развитию малых и средних городов – это более способствует искоренению бедности, чем концентрация ресурсов в крупных центрах.

 Продовольственный суверенитет: отраслевая специфика

 Концепция продовольственного суверенитета основывается на том, что жители страны, потребляющие продукты питания, также контролируют политику в области их производства и распределения. Разумеется, речь идет о принятии решений в пределах государственных границ, но такое восприятие априори противопоставляется транснациональной логике крупных корпораций, стремящихся установить свои правила функционирования глобальной продовольственной системы. Понятие продовольственного суверенитета соотносится с идеей продовольственной независимости, зафиксированной в российской Доктрине — в том смысле, что государство оказывает влияние на специфику производства и распределения продуктов питания, устанавливая определенные пороговые значения для отечественной продукции и формируя резервы.

Россия сохраняет продовольственную самодостаточность: по итогам 2022 года уровень обеспеченности зерном составлял 191,4% при установленном пороговом значении 95%, обеспеченность растительным маслом составила 192,6% при плановом показателе 90%, сахаром – 101,6% при плане 90%. Практически по всем основным категориям продуктов питания в Доктрине установлены плановые показатели, превышающие 90%. В основном целевые показатели существенно перевыполняются, но сохраняется уязвимость в некоторых значимых сегментах. Невысокие показатели самообеспеченности солью (в Доктрине установлено пороговое значение на уровне не менее 85%) связаны не с производственными, а преимущественно с логистическими факторами. В основном Россия импортирует соль из Белоруссии и Казахстана.

Серьезный вызов — обеспеченность российского сельского хозяйства семенами отечественной селекции. Для этой категории установлен пороговый показатель 75%, но текущие средние показатели фиксируются на уровне 60%. Доля отечественных семян для посевов сахарной свеклы составляет 3%, для картофеля – 9%, для подсолнечника – 22%, для кукурузы – около 42%. В то же время обеспеченность семенами зерновых культур составляет 105%. 1 сентября 2023 года в России вступил в силу инициированный Минсельхозом Федеральный закон «О семеноводстве»[4], устанавливающий правовые основы деятельности по производству, хранению, транспортировке и использованию семян растений, по их ввозу и вывозу из России. В частности, законом устанавливаются новые требования по локализации производства импортных сортов семян и гибридов на территории России. При этом Минсельхоз наделяется дополнительными полномочиями в выработке государственной политики в области семеноводства, а также правом устанавливать порядок ввода временных ограничений на ввоз и вывоз отдельных категорий семян.

Кроме того, с 1 октября 2023 года вступило в силу постановление Правительства РФ о квотировании импорта семян. До конца года, после уборки основных сельхозкультур, Минсельхоз определит конкретные объемы квот и перечень компаний-поставщиков на следующий год.

В сфере животноводства наиболее уязвимым направлением принято считать зависимость от импорта племенной продукции. Собственное селекционное поголовье практически сформировано в свиноводстве, мясном КРС, овцеводстве, коневодстве и оленеводстве. При этом, несмотря на то, что достигнуты достаточно высокие результаты в выращивании и переработке птицы, племенные ресурсы в бройлерном птицеводстве преимущественно зарубежные. На решение этой проблемы направлен запуск селекционно-генетического центра «Смена» в Подмосковье, который позволит нарастить поголовье племенной птицы российского кросса. По оценке Минсельхоза, к 2030 году доля производства мяса птицы на основе отечественного кросса кур составит не менее 25%.

 Международное продовольственное сотрудничество: актуальные тенденции

Фактор риска для продовольственной безопасности — вооруженные конфликты, и это  имеет непосредственное отношение к России в сложившейся ситуации. Внимание западного сообщества сосредоточено на перспективах дальнейшей реализации «зерновой сделки» (Черноморская зерновая инициатива), заключенной летом 2022 года и устанавливающей принципы вывоза зерновых из Украины. Россия прекратила свое участие в сделке 18 июля 2023 года, так как российские условия не выполнялись другой стороной. Более того, вывозимое через согласованные коридоры зерно направлялось в основном в западные страны, а не в наиболее в нем нуждающиеся африканские государства. О том, что Запад блокирует вывоз российского зерна и препятствует его поступлению, в частности, на африканский континент президент В.Путин заявил во время июльского саммита «Россия-Африка» в Санкт-Петербурге.

Российская сторона выдвигает шесть условий возобновления зерновой сделки: вывод из-под санкций российского зерна и удобрений, снятие санкций с российских банков, участвующих в поставках продовольствия (прежде всего подключение Россельхозбанка к SWIFT), возобновление поставок запчастей для российских сельхозтехники и техники для производства удобрений, снятие логистических ограничений для российских судов, участвующих в поставках продовольствия, возобновление работы аммиакопровода «Тольятти-Одесса», разблокирование российских активов, связанных с сельским хозяйством. В настоящее время продолжаются переговоры между представителями России, ООН, Турции и Украины, но никаких договоренностей даже по итогам визита в Москву президента Турции Р. Эрдогана достигнуто не было. Помимо черноморского коридора, существуют наземные пути поставок украинского зерна в западные страны, хотя на них и приходится меньшая доля поставок. Однако временная отмена Евросоюзом импортных пошлин для украинской сельскохозяйственной продукции привела к кризисным тенденциям в АПК стран Восточных Европы, куда значительная часть украинского продовольствия поступает по демпинговым ценам.

Наряду с проблемой с вывозом российского и украинского зерна в Азии разворачивается «рисовый кризис», который будет иметь серьезные глобальные последствия. В связи с неблагоприятными погодными условиями и снижением урожая Индия, ведущий мировой поставщик, летом 2023 года ввела ограничения на экспорт риса. Аналогично сокращают объемы экспортных поставок Таиланд и Вьетнам. Россия тоже ввела запрет на экспорт риса до конца 2023 года.

Несмотря на изменения в политической конъюнктуре, Россия сохраняет высокие показатели экспорта продукции АПК. По состоянию на сентябрь 2023 году уже экспортировано сельскохозяйственной продукции на сумму 28 млрд долларов, что на четверть больше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Всего по итогам 2022 года Россия экспортировала продукцию АПК на сумму 41,6 млрд долларов. Ожидаемо изменились направления поставок: среди заказчиков 87% продукции поступает в дружественные страны. По данным таможенной статистики, в три раза вырос экспорт продукции АПК в Китай и Турцию, в шесть раз – в Иран. За первые семь месяцев 2023 года экспорт российской сельскохозяйственной продукции в Китай вырос на 85% и достиг 5 млрд долларов. За этот же период экспорт продукции российского АПК в Африку вырос на 91% и достиг 3,3 млрд долларов. По некоторым категориям товаров (пшеница, кукуруза, подсолнечное масло) рост поставок особенно заметен. Россия планирует наращивать поставки продовольствия в Африку: континент сталкивается с критической проблемой голода и стремится к преодолению неоколониальных тенденций. По словам Министра сельского хозяйства Российской Федерации Дмитрия Патрушева, к 2023 году экспорт продукции АПК в 2023 году превысит 45 млрд долларов.

[1] https://rg.ru/documents/2010/02/03/prod-dok.html

[2] http://www.kremlin.ru/acts/bank/45106

[3] https://www.fao.org/3/cc3017en/online/cc3017en.html

[4] https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_405425/

Доклад подготовлен при спонсорской поддержке АО «Россельхозбанк».