1. Стратегия пространственного развития: индикативные и директивные компоненты

 Утвержденная в феврале 2019 года действующая Стратегия пространственного развития до 2025 года принималась в условиях, характеризовавшихся меньшим уровнем внешнеполитических и иных вызовов (например, в эпидемиологической сфере). Тем не менее в ней уже были учтены перспективные вызовы, с которыми будет вынуждена столкнуться Россия при выходе на новый уровень технологического, инфраструктурного и социального развития.

1.Концентрация населения и экономики в крупнейших формах расселения, среди которых ведущие позиции занимают ключевые  городские агломерации, оставаясь международной тенденцией, отмеченной в стратегии, связана и с вызовами для России с учетом значительных размеров территории страны и необходимости реализации значимых инвестпроектов, в том числе на приоритетных геостратегических территориях. Первоочередное значение приобрела поддержка регионов, расположенных за пределами 19 крупных и крупнейших городских агломераций, а также 4 минерально-сырьевых центров, которые оставались ключевыми драйверами экономического развития  страны на момент принятия  документа.

2.Стабилизация численности населения в большинстве субъектов (включая постепенное сокращение миграционного оттока из Восточной Сибири, северных районов Европейской части страны и с Дальнего Востока) позволила Кремлю поставить новые задачи по увеличению продолжительности жизни и росту рождаемости, в том числе в наиболее проблемных с этой точки зрения регионах, что потребовало дополнительных бюджетных вложений в модернизацию социальной инфраструктуры (включая объекты образования и здравоохранения).

Владимир Путин неоднократно подчеркивал: естественный прирост постоянного населения является «самым главным интегрированным показателем» развития регионов. Об этом президент напомнил, например, в ходе  рабочей встречи с Дмитрием Артюховым в апреле 2023 года, отмечая позитивные тенденции в  Ямало-Ненецком автономном округе на этом направлении.

3.Необходимость повышения уровня комфортности городской среды в большинстве городов, прямо отмеченная в Стратегии пространственного развития, стала вызовом для федеральных властей, стимулируя их в 2019-2023 годах направить дополнительные средства на реализацию профильного приоритетного проекта — причем с вовлечением в обсуждение деталей решения этой задачи максимально широких слоев населения. Этот принцип был реализован и при работе с новыми территориями — например, как подчеркнул в июне 2023 года вице-премьер Марат Хуснуллин,  за благоустройство 46 общественных территорий в новых субъектах в 2023 году отдали свои голоса отдали более 133 тыс. жителей.

Особое внимание федерального центра к этой теме подчеркивается специальной ролью полпредов президента в федеральных округах в вопросах контроля за реализацией проекта на местах. Как подчеркнул полпред президента в УрФО Владимир Якушев, «в населенные пункты с комфортной городской средой охотнее едут высококвалифицированные специалисты и заходят инвесторы». Всего же с 2017 года только в УрФО было приведено в порядок более 7 тыс. общественных пространств и дворов.

4.Проблема, обусловленная высокой долей малопроизводительных и низкотехнологичных производств в структуре экономик субъектов, а также ограниченным уровнем предпринимательской активности в большинстве малых и средних городов, на сельских территориях за пределами крупных городских агломераций, отмеченная в принятой в 2019 году стратегии, в значительной степени была преодолена за прошедщий период – как с помощью курса на новую индустриализацию, так и благодаря реализации мер по инфраструктурному развитию регионов.

Системообразующей мерой, сыгравшей значительную роль в реализации этой стратегии, стали  инфраструктурные бюджетные кредиты, предоставляемые регионам по ставке 3% годовых на срок не менее 15 лет.  Другой составляющей «инфраструктурного меню» стали специальные казначейские кредиты. По данным на август 2023 года было выделено 32 региона, где запланирован к  реализации  61 инфраструктурный проект, включающий строительство или ремонт 136 объектов.

По итогам стратегической сессии по развитию инфраструктуры, прошедшей в сентябре 2023 года, глава правительства Михаил Мишустин дал поручение представить в 2024 году новую концепцию Стратегии пространственного развития России «с  учетом текущих геополитических вызовов, региональных и муниципальных приоритетов».

Вероятно, новая стратегия должна учитывать:

1) новые аспекты пространственной организации экономики (с учетом усиления приоритетов по развитию экономических связей с государствами Восточной, Южной Азии и Большого Ближнего Востока),

2)приоритеты развития сельских территорий (примечательно, например, что одновременно с вышеназванной задачей глава правительства заявил о необходимости доработки инициативы социально-экономического развития «Мой частный дом», предусмотрев дополнительные меры поддержки индивидуального жилищного строительства),

3)необходимость более равномерного пространственного развития муниципальных образований в составе агломераций. Отметим поручение Мишустина Минтрансу, Минфину, Минэкономразвития совместно с ОАО «РЖД» проработать параметры реализации проектов по развитию городских электричек до 2030 года и указание на необходимость особого внимания к поддержке малых городов в рамках федерального проекта «Формирование комфортной городской среды».

 2.Приоритеты региональной политики России, их изменение и динамика

 За период 2019-2023 годов можно выделить несколько ключевых аспектов региональной политики, вышедших на первый план в новых условиях.

1.Дополнительный акцент на муниципальной повестке, прямое внимание Владимира Путина к этой теме. Отметим, например, поручение президента правительству до конца 2023 года утвердить мастер-планы развития дальневосточных городов, которые были представлены ему на Восточном экономическом форуме в сентябре, а ранее, в частности, проведение совещания под председательством главы государства  по долгосрочному социально-экономическому развитию Петропавловск-Камчатской агломерации в сентябре 2022 года.

Этот тренд может создавать как дополнительные карьерные и лоббистские возможности, так и вызовы для глав муниципальных образований. Поэтому в 2024-2025 годах можно ожидать дальнейшего совершенствования методов контроля за государственными муниципальными закупками, в том числе по проектам, имеющим особое значение для пространственного развития.

2.Новые вызовы периода пандемии  усилили запрос как граждан на местах, так и федерального центра на ускоренное развитие медицинской инфраструктуры. Отметим, например, обращение президента в начале декабря 2023 года к участникам II конгресса «Национальное здравоохранение», где были упомянуты эти приоритеты.

Среди ключевых элементов региональной политики Кремля на перспективу 2024-2030 годов можно выделить цифровизацию медицинских учреждений в регионах, на чем специально акцентировал внимание глава правительства Михаил Мишустин (например, в декабре 2023 года отметив, что уже 2024 году каждый субъект должен внедрить  решения в сфере применения  программных продуктов с искусственным интеллектом, скажем при маммографии), а с учетом приоритетной для президентской кампании-2024 темы демографии  — также технологическое обновление детских медучреждений. Наблюдается развитие трендов, заданных по итогам заседания президиума Госсовета в октябре 2019 года о задачах регионов в сфере здравоохранения и реализованных в рамках политики региональных властей в 2020-2023 годах. Примечательно в этой связи открытие новых медучреждений подобного профиля — например, нового корпуса Самарской областной детской инфекционной больницы в июне 2023 года, в церемонии запуска которой приняли участие губернатор Дмитрий Азаров и глава Министерства здравоохранения Михаил Мурашко.

 3.Новая индустриализация, задачи которой вышли на новый уровень в 2022-2023 годах с учетом усиления санкционного давления, новых вызовов в сфере обороны и безопасности, необходимости дополнительных мер по укреплению технологического суверенитета. Только в Москве объем промышленного производства с января по сентябрь 2023 года вырос более чем на 15% в сравнении с аналогичным периодом 2022-го. Новые задачи в этой сфере на федеральном уровне были поставлены Владимиром Путиным в ходе совещания с главами предприятий обрабатывающей промышленности в августе 2023 года.

Новые вызовы стали стимулом для особого внимания Кремля не только к собственно индустриальным регионам (в том числе в контексте формирования там условий для развития новых производств двойного назначения — так, осенью 2023 года правительство установило экспериментальный правовой режим для эксплуатации беспилотных авиационных систем (БАС) в 21 субъекте Федерации), но и к необходимости поддержки научно-образовательных центров на местах.

Отсюда, например, роль проектов по строительству университетских кампусов мирового уровня. Характерно, что 9 проектов-победителей, реализация которых началась в 2023 году, связаны с регионами разного социально-экономического профиля. Среди них как наиболее экономически благополучные субъекты, связанные с присутствием нефтегазовых компаний (например, Тюменская, Сахалинская области), так и территории, нуждающиеся в дополнительной поддержке федерального центра (Ивановская область). Можно ожидать расширения реализации этой программы в 2024-2030 годах с акцентом на модернизацию университетской инфраструктуры в целом ряде регионов Центрального Нечерноземья, новых субъектов Федерации, а также территорий Сибири и Дальнего Востока.

3.Сглаживание различий в развитии территорий и равномерность распределения ресурсов

Концентрация экономического роста в ограниченном числе центров, а также неравномерное развитие территорий внутри агломераций были названы значимыми вызовами в рамках Стратегии пространственного развития до 2025 года. Федеральный центр за 2019-2023 годы предпринял существенные усилия для реагирования на них.

1.Комплексное развитие сельских территорий было призвано решить широкий круг задач, в том числе в сфере продовольственной безопасности, предотвращения оттока населения (прежде всего из геостратегически значимых регионов), решения демографических проблем. Конечно, в рамках этого направления реализуются меры, значимые для развития сферы АПК — так, в декабре 2023 года правительство расширило программу поддержки регионов в области мелиорации земель. Федеральную поддержку смогут получать не только собственно сельхозпроизводители, но и научные и образовательные организации, проводящие исследования в области селекции и семеноводства, мелиорации земель и повышения продуктивности почв. Всего же, например, в 2023 году в федеральном бюджете на субсидирование мелиоративных мероприятий предусмотрено более 8,5 млрд рублей.

Но, кроме того, федеральное финансирование в рамках реализации этой программы, как неоднократно подчеркивал глава Минсельхоза Дмитрий Патрушев, направлено на улучшение жилищных условий граждан, благоустройство и инженерную инфраструктуру сельских территорий, содействие занятости. Всего же, как отмечалось в июле 2023 года на совещании по этому вопросу под председательством вице-премьера Виктории Абрамченко, уже по итогам первых 3 лет реализации госпрограммы из федерального бюджета было направлено около 125 млрд рублей на развитие сельских территорий и улучшение качества жизни на селе.

Меры по развитию села стали стимулом не только для поддержки проблемных территорий, но и для дальнейшей диверсификации экономики финансово благополучных регионов. Ярким примером стал запуск племенного центра по воспроизводству индейки в Тюменской области в ноябре 2022 года, в котором принял участие Владимир Путин (в режиме видеоконференции), а также губернатор региона Александр Моор и руководство федерального аграрного ведомства.

2.Сглаживание различий между регионами по вопросам, имеющим решающее значение для экономического развития, коснулось и модернизации энергетической инфраструктуры. Например, как подчеркнул в ходе встречи с президентом в ноябре 2023 года гендиректор, председатель правления ПАО «Россети» Андрей Рюмин, реализуемая компанией инвестпрограмма уже в 2022 году  вышла на рекордный уровень — с общим объемом финансирования проектов 435 млрд. рублей (на 110 млрд. рублей больше, чем в 2021 году). При этом в число ее приоритетов вошло  обновление магистрального комплекса (в том числе для выхода на новый уровень электроснабжения Восточного полигона). Всего в рамках реализации действующей инвестпрограммы было введено около 10 гигавольт-ампер новой трансформаторной мощности и возведено около 30 тыс. км линий электропередачи.

3.Решение задач по выходу на новый уровень развития минерально-сырьевых центров. Особое значение имеет транспортная, в том числе, железнодорожная инфраструктура. Обратим внимание на проект Северного широтного хода (Ямало-Ненецкий округ), призванного соединить Северную и Свердловскую железные дороги. Или Восточного полигона РЖД, значение которого усиливается с учетом задач по организации экспорта угля из регионов Сибири потребителям в Восточной Азии.

Если же говорить о портовых мощностях, то только за 1 полугодие 2023 года объемы вывоза угля через порты Арктического бассейна  увеличились на 8,7 млн тонн (на 36,7%), Балтийского – на 25,5 млн тонн (на 40%), Дальневосточного – на 54,7 млн тонн (на 6%) по сравнению с аналогичными показателями прошлого года. Можно предположить, что рост спроса на российский экспортный уголь может стать фактором дополнительных федеральных вложений в развитие социальной инфраструктуры и поддержку инвестпроектов в ключевых угледобывающих регионах в перспективе до 2030-х годов

4. Принципы и логика развития городских агломераций

 В городских агломерациях больше возможностей для трудоустройства граждан, более развитая и лучше технически оснащенная сеть учреждений образования и здравоохранения. Однако уровень требований жителей городских агломераций к реализации политики развития таких территорий определенно выше, чем в населенных пунктах, находящихся непосредственно вне зоны притяжения ключевых центров  экономического роста.

В развитии таких территорий федеральной власти удалось достичь существенных результатов, что подтверждается и данными социологических опросов. Например, по данным исследования ВЦИОМ от 15 июля 2023 года, как определенно или скорее хорошее состояние городской среды в своих населенных пунктах оценили 72% опрошенных жителей городов-миллионников, 66% респондентов из городов с населением от 500 тыс. до 900 тыс. человек и 77% жителей городов с населением от 100 тыс. до 500 тыс. человек.

В 2019-2023 годах к числу ключевых приоритетов развития городских агломераций России можно отнести:

1.Новые задачи по формированию модернизированного транспортного каркаса таких территорий. Подробнее об этом говорится в обнародованном в ноябре 2023 года докладе АПЭК «Инфраструктурная политика: достижения новой России и вызовы будущего». В рамках темы настоящего доклада отметим, что этот тренд затронул как Московскую агломерацию (меры по развитию Центрального транспортного узла, на чем неоднократно акцентировал внимание мэр столицы Сергей Собянин), так и ряд других стратегически важных территорий.

Например, в рамках развития Самарско-Тольяттинской агломерации еще в 2021 году при поддержке губернатора Дмитрия Азарова был запущен проект курсирования по территории региона «Ласточки» на маршрутах Самара — Жигулевск, Самара — Сызрань, Самара — Тольятти. Среди приоритетных направлений в рамках развития железнодорожной инфраструктуры на ближайшую перспективу в регионе — строительство инфраструктуры железнодорожной ветки к границам ОЭЗ «Тольятти», организация ускоренного пассажирского железнодорожного сообщения Липяги — Самара — Тольятти — Южное, а также модернизация грузового терминала станции Безымянка в Самаре, что должно стать одним из значимых элементов нового «грузового каркаса» Приволжского федерального округа.

2.Ускорение темпов жилищного строительства в ключевых агломерациях потребовало соответствующих темпов развития социальной, транспортной, энергетической инфраструктуры. Характерно, что именно с началом реализации действующей Стратегии пространственного развития произошли и изменения в кадровой политике Кремля при назначения на должности врио губернаторов. С 2019 вполне правомерно говорить о выходе на первый план среди таких управленцев «технократов 2.0», ориентированных не только на сбалансированность бюджета возглавляемых ими территорий и продвижение инвестпроектов, но и на социальные приоритеты. Показательно, например, сделанное еще в марте 2020 года заявление губернатора Челябинской области Алексея Текслера о неприемлемости ситуации, в которой «с одной стороны опережающими темпами идет строительство жилья, а социальная инфраструктура не то что не поспевает, ее просто нет».

3.Возросшее внимание к поддержке малых населенных пунктов в рамках городских агломераций. Важным фактором здесь становится, с одной стороны, более равномерное распределение перспективных предприятий по территории региона, что позволяет создавать рабочие места в зоне шаговой доступности, в том числе для жителей малых городов и сельских территорий. Отметим, например, реализуемую с 2020 года в столице масштабную программу стимулирования застройщиков многоквартирных домов по созданию  мест приложения труда, что стало одним из ключевых факторов экономического развития Новой Москвы, где присутствуют и сельские поселения.

С другой стороны, тот же тренд коснулся целого ряда других регионов, где существенным факторов социального и экономического развития становится догазификация. Например, в рамках развития Санкт-Петербургской агломерации в марте 2023 года губернатором Ленинградской области Александром Дрозденко было подписано постановление об утверждении новой методики расчета стоимости работ на проведение газа в границах участка, создающее условия для сокращения стоимости и сроков выполнения таких работ и исходящее из принципа, что стандартизированные ставки на прокладку труб и стоимости оборудования более не будут зависеть от территориальных расценок.

Вероятно, в 2024-2030 годах в рамках развития городских агломераций будет сделан акцент на дальнейшее повышение эффективности работы каналов обратной связи с гражданами. Особое значение для этого получают уже зарекомендовавшие себя политические институты, плотно взаимодействующие с общественными активистами и волонтерами на уровне городских микрорайонов и малых населенных пунктов — например, «Единая Россия», опирающаяся на разветвленную сеть первичных отделений. Кроме того, можно ожидать дополнительного внимания федерального центра к модернизации энергетической инфраструктуры городских агломераций, в том числе в рамках решения задач новой индустриализации: ввод новых промышленных объектов будет предполагать и большую нагрузку на соответствующие сети.

 5. Пространственное развитие и региональная политика: долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные вызовы

К кратко- и среднесрочным вызовам стоит отнести, прежде всего, группы рисков, связанных с внешнеполитической ситуацией — санкционное и иные формы внешнеполитического давления на Россию, что создает угрозы прежде всего для приоритетных  геостратегических территорий, а также для соседних субъектов Федерации.

1)Прямые угрозы в сфере безопасности для новых регионов, Крымского полуострова, в несколько меньшей степени — для других субъектов, находящихся в зоне досягаемости украинской границы (прежде всего для Белгородской, Курской, Брянской, Ростовской, Воронежской областей). Эта ситуация создает дополнительные вызовы для реализации инвестпроектов, привлечения в такие регионы квалифицированных кадров (в т.ч, для производственной и социальной сферы), инфраструктурного развития таких территорий (в том числе в транспортной и энергетической сфере).

2)Негативное влияние внешнеэкономического давления ЕС на развитие граничащих со странами этого сообщества российских территорий, прежде всего Калининградской области, в меньшей степени — Мурманской, Псковской, Ленинградской областей Республики Карелия и Санкт-Петербурга. Стоит учитывать при этом, что новые внешнеэкономические проекты могут компенсировать негативное влияние этих факторов. Например, для Ленинградской области увеличение объемов поставок через порты региона, в том числе для Индии и Китая, развитие новых экономических контактов (скажем, с африканскими странами) становится важный драйвером экономического роста на фоне новых внешнеполитических вызовов. В других случаях вступление в действие новых позитивных экономических факторов может заметно нивелировать влияние негативных. Так, в туристической сфере — несмотря на снижение турпотоков из стран ЕС в Санкт-Петербург, снятие большинства антиковидных ограничений (в т.ч, в Китае) – эффективные и адекватные меры городских властей позволили увеличить вклад туристической отрасли в экономику города в 2022 году на 57% по сравнению с показателями 2021-го.

3)Вероятность использования социально-экономических рисков в геостратегических регионах для дестабилизации ситуации. Примером стали беспорядки в аэропорту Махачкалы в октябре 2023 года. На перспективу 2024-2030 годов можно ожидать усиления внимания федерального центра к развитию регионов Северного Кавказа и, вероятно, ряда приграничных экономически проблемных регионов Сибири и Дальнего Востока (например, Тувы и Бурятии). Стратегически важным направлением остается развитие туристической инфраструктуры. Например, как отметил в июле 2023 года глава Минэкономразвития Максим Решетников, в случае с СКФО правительство ожидает двукратного увеличения турпотока в федеральный округ к 2030 году. Отметим и роль туристических проектов для развития регионов ЮФО, к которым также возросло внимание федерального центра (здесь можно выделить, в частности, строительство горнолыжного курорта «Лагонаки» в Адыгее). Но кроме того речь идет о создании новых рабочих мест благодаря решению задач в сфере индустриального развития таких территорий (в том же Дагестане — примечательно опережающее развитие энергетической инфраструктуры для расширения потенциала индустриального парка «КИП Пром Каспий»), а также развитие инфраструктуры образования. Вероятно, дальнейшее расширение списка проектов по строительству университетских кампусов мирового уровня со временем может затронуть и экономически проблемные геостратегические территории.

4)Вызовы роста, связанные с увеличением внешнеэкономического значения контактов России с регионами Восточной, Южной Азии, а также Большого Ближнего Востока. Такой курс требует как существенного обновления транспортной инфраструктуры российских регионов, где находятся ключевые логические узлы, значимые для развития таких контактов (подробнее об этом — в представленном в ноябре 2023 года докладе АПЭК «Инфраструктурная политика: достижения новой России и вызовы будущего»), так и модернизации парка внутригородского транспорта, туристических объектов, во многом, также социальной инфраструктуры в городских центрах с высоким потенциалом в сфере реализации новых экономических проектов с иностранных участием, а также различных видов туризма. В первую очередь, такие вызовы роста затрагивают регионы российского Дальнего Востока и ряд субъектов РФ, расположенных на значимых участках МТК «Север-Юг», но кроме этого — других перспективных территории, к которым проявляют внимание ключевые внешнеэкономические партнеры России (отметим, например, особый интерес КНР к Арктической зоне).

К долгосрочным вызовам можно отнести:

1)Проблемы демографического потенциала, в первую очередь части приоритетных геостратегических регионов — прежде всего тех, с которыми связаны существенные внешнеполитические вызовы, которые могут сохраниться и в случае снижения напряженности между Россией и Западом (Калининградская область, новые регионы, часть арктических территорий). Необходимость не просто увеличения рождаемости в таких субъектах, но стимулирования выпускников школ и вузов по продолжению работы в таких регионах будет стимулировать федеральный центр увеличивать бюджетное финансирование (а во многих случаях привлекать частных инвесторов), в том числе для расширения инфраструктуры образования, сети спортивных и культурных объектов. Вероятно, здесь федеральный центр может в ряде случаев опираться на опыт наиболее экономически развитых регионов, находящихся в тех же географических зонах — скажем, для развития арктических территорий свою роль может сыграть опыт Ямало-Ненецкого округа, где к 2030 году запланирована модернизация 31 школы искусств, а на ближайшую перспективу —  строительство 16 спорткомплексов «Северный характер» для занятий единоборствами и силовыми тренировками.

2)Глобальное изменение климата как значимый вызов было отмечено и в действующей Стратегии пространственного развития России до 2025 года. Этот вызов прежде всего касается арктических регионов. Появляются новые задачи для опережающего развития необходимой энергоинфраструктуры на перспективу реализации в таких субъектах новых инвестпроектов. В этих условиях перспективным направлением становится, например, строительства АЭС малой мощности — так, соглашение о сотрудничестве по реализации в регионе проекта такой атомной станции на базе новейшей отечественной реакторной установки «Шельф-М» было подписано в июне 2023 года на полях ПМЭФ между «Росатомом» и администрацией Чукотского автономного округа (объект планируется ввести в промышленную эксплуатацию в 2030 году).При этом фактор изменения климата создает и новые вызовы, например, в сфере жилищного и инфраструктурного строительства: востребованы оперативная разработка и внедрение новых технологий в этой сфере.