Стенограмма 19-го заседания экспертного клуба «Регион»


Дмитрий Орлов, генеральный директор
Агентства политических и экономических коммуникаций, член Высшего совета партии
«Единая Россия» (модератор дискуссии):
Добрый день, уважаемые коллеги! Наша сегодняшнее, уже 19
заседание экспертного клуба «Регион» посвящено презентации первого рейтинга
эффективности управления в городских округах РФ, который сделали совместно
лаборатория региональных политических исследований НИУ ВШЭ и возглавляемое мной Агентство
политических и экономических коммуникаций. Продукт этот будет регулярным, так же как и рейтинг эффективности управления
в субъектах РФ. Мы надеемся на серьезное внимание к нему экспертного
сообщества, медиа и российского политического класса. Благодарны и «Ведомостям»
и URA.RU, и другим изданиям, которые публиковали некоторые основные итоги
нашего исследования. Кроме того, традиционно рейтинг АПЭК будет опубликован на
корпоративном сайте АПЭК, на портале «Региональные комментарии», который нам
идейно близок.

Я думаю, что продукт будет достаточно
заметным. Кроме того, мы планируем обсудить сегодня влияние эффективности
управления в российских городах на политический процесс, на конфигурацию
городских элит. Те события, которые сегодня происходят в последние дни,
например, сегодняшняя отставка мэра Екатеринбурга Евгения Ройзмана, дают нам
серьезные… Так уж совпало. Я уверяю вас, мы здесь не подгоняли одно под
другое. Журналисты пока таких заключений
не делают.

Это дает нам повод для достаточно
серьезных размышлений о судьбах городского самоуправления и системы городской
власти. Важный аспект при оценке эффективности управления в городских округах,
мы оцениваем именно городские округа. То есть те города, которые являются
субъектами РФ, а именно Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, из рейтинговых таблиц исключены в силу разных
весов субъектов городских округов.

При внесении городских округов в
оценочный лист мы руководствовались тем, что это либо столицы субъектов РФ,
либо городские округа с численностью 300 тыс.человек и более, то есть
достаточно афферентный на наш взгляд, подход

Несколько выводов. Первое: невысокий
уровень эффективности управления в городских округах. Максимальный показатель
эффективности только 0,64, если мы исходим из того, что 1 – это возможный
максимум. Минимально всего 0,37. При этом выделяется плотная большая группа
относительно благополучных муниципалитетов с баллами в пределах 0,5-0,6.
Показатель эффективности в социально-экономическом блоке намного хуже, чем в
политико-управленческом. Социально-экономическая политика существенно отстает,
причем это базовый тренд, от управления. Лидирующая пятерка: Казань, Тюмень,
Ростов-на-Дону, Ханты-Мансийск, Грозный. Вторая пятерка: Саранск, Салехард, Калуга,
Сочи и Уфа. Можно заметить много интересных позиций.

В относительно верхней части рейтинга
Екатеринбург, Челябинск во второй десятке, Екатеринбург – 38 место, Самара –
40, Красноярск – 44. Промышленные центры
неплохо в рейтинге выступили. Это Сургут, Магнитогорск и Новокузнецк.
Аутсайдеры. Наихудшие позиции. Самый крупный город из аутсайдеров – это
Волгоград. Также среди отстающих Махачкала и Петрозаводск. В восьмом десятке
крупные важные центры России: Омск, Нижний Новгород и в финальной части рейтинга
Владивосток, Иркутск, Улан-Удэ, Барнаул, Кемерово. Слабые позиции у
Архангельска и Тамбова.

При этом самые проблемные города чаще
всего имеют накопленные проблемы, связанные с неэффективной работой
прежнего руководства, то есть
политический менеджмент был сменен администрацией, эта смена была принята
населением неслучайно. Омск, Нижний Новгород, Владивосток, Махачкала, там везде
происходила смена, везде там невысокая эффективность управления.

Мне недавно приходилось сталкиваться
с оценками целого ряда городов и регионов под оппозиционным управлением, как
новым технократизмом. Известный наш коллега, политолог Гращенков подготовил
статью для сборника «Региональная политика», где как раз предлагает такую
формулу, оппозиционный технократизм, заявляет об эффективности управления Левченко
и Локотя в Новосибирске.

Наш рейтинг этого не подтверждает.
Новосибирск только на 73 месте. Тому есть вполне объективные основания. Весьма
не на высоком уровне Пермь, на 63 месте. С точки зрения предстоящих в сентябре
муниципальных выборов оптимистично выглядит позиция действующей власти
Новокузнецка, 27 место, Томска – 28 место, Абакана – 31 место. Плохие результаты демонстрирует Хабаровск. Муниципальные
собрания. Сильные позиции у Тюмени – 2
место, Якутска – 12. На благоприятных
позициях Белгород – 29 место, Абакан, Майкоп – 33, Екатеринбург – 38 место. Я
думаю, что вы сегодня много чего слышали о Екатеринбурге. Наиболее проблемными
в свете предстоящих муниципальных выборов
выглядит Рязань – 62, Кызыл – 74, Тольятти – 77. Больной город.
Архангельск – 87, Волгоград – последнее 92 место.

Анализируем эффективность управления
по политико-управленческому и социально-экономическому блоку. Здесь есть
некоторые выводы. Есть существенные расхождения результатов по двум блокам.
Например, как в Краснодаре и Чите. Это тоже требует серьезного объяснения. Я
хотел бы сказать несколько слов о том, как городское управление влияет на
политическую ситуацию и на элиты. Влияние, на мой взгляд, существенное и
прямое.

На элиты эффективность городского
управления влияет таким образом, что консолидация происходит там, где
консолидация элит эффективна либо относительно эффективное управление.
Неэффективному или относительно неэффективному по какому-то из направлений
управлению соответствует достаточно раздробленная, хаотичная, иногда
конфликтная элитная среда. Понятно, что здесь действуют и другие факторы,
прежде всего, ресурсные, контроль различных групп над ресурсами. С точки зрения
управления здесь есть определенная логика.

Политический процесс в городах тоже
прямо связан, в частности степень оппозиционности тех или иных городских
округов, с эффективностью управления. На
мой взгляд, здесь есть корреляция.

Если нет, мы еще обсудим. Я думаю, Ростислав Феликсович сейчас тоже выскажет
свою точку зрения. Завершая, хотел бы сказать,
что качество управления в городских округах – это вопрос, который
сегодня актуален, стоит на повестке дня, который прямо связан с такими
проблемами как политический процесс, характер избирательных кампаний и протестное движение.

Я думаю, что коллеги еще скажут о
зависимости качества управления в
Кемерово и в некоторых городах МО с
протестным движением. Связь здесь несомненно есть. Какая, нам предстоит выявить. И второе, общий уровень эффективности
управления, который наше исследование выявило в городах РФ, невысокий. Он
существенно ниже, если мы сравниваем с показателями по субъектам федерации.
Рейтинг по субъектам мы делаем уже несколько лет. Это должно заставить и
городскую элиту, и политическую элиту страны, наших политических управленцев
задуматься о том, что качество управления должно быть выше, о том, какие методы
и технологии должны для этого применяться.

Я хотел передать слово Ростиславу
Феликсовичу Туровскому, вице-президенту Центра политических технологий,
заведующему лабораторией региональных политических исследований ВШЭ.

Ростислав Туровский, вице-президент Центра политических
технологий, доктор политических наук:
Сначала я хотел сказать несколько слов о методике
исследования, а затем о некоторых выводах, которые у нас получились. По поводу методики задачка оказалась
непростая. Посложнее, чем с рейтингом эффективности управления в субъектах
федерации, который мы уже несколько лет вместе делаем. Иной раз даже казалось,
что проблема не в нехватке данных, как можно было бы сначала подумать, раз речь
идет о муниципальном уровне власти, а наоборот, иной раз данных слишком много.

Проблема состояла в том, чтобы
отобрать наиболее релевантные индикаторы, учитывая в частности тот факт, что
есть официальное оценивание эффективности управления на муниципальном уровне.
Есть достаточно большой разнородный, разношерстный ворох статистики, связанной
с оцениванием этой эффективности. Мы
шли по тому же пути, как и в случае с оценкой эффективности регионального управления. То есть определяли
наиболее релевантные блоки и в рамках этих блоков искали, с одной стороны,
наиболее свежие данные, которые одновременно в наибольшей степени характеризовали
бы с нашей точки зрения те сферы, которые больше зависят от городской власти, с
другой стороны, тоже по традиции привлекали экспертов.

Приятно и хорошо, что достаточно
большое количество экспертов, в том числе из регионов, откликнулось для того, чтобы
оценить именно актуальную ситуацию в российских городах, связанную с
эффективностью управления. В отличие от оценки эффективности региональной
власти, здесь мы принципиально пошли по другому пути, а именно оценивание в
городских округах не персонифицировано, что понятно, поскольку во многих
городах действует двуглавая модель местного самоуправления. Поэтому мы решили
отказаться от той привязки оценки эффективности к персоне лидера, которая у нас
имеет место быть в оценивании регионального управления.

В данном случае мы выделили не три
блока, как в случае оценки регионального управления, а два блока, поскольку
исходили из того, что сфера компетенции городского самоуправления несколько
более узкая. В то же самое время если говорить о социально-экономическом блоке,
то внутри этого блока, наоборот, достаточно большое количество поднаправлений,
а именно шесть направлений, по каждому из которых собирались свои данные и
делались свои оценки.

Напрашивается сравнение с оценкой эффективности региональной власти.
Здесь, с одной стороны, достаточно много сходств. В частности, у нас
традиционно достаточно высокие позиции занимает Татарстан. И в городском рейтинге тоже Казань оказалась, в
данном случае на лидирующих позициях. Аналогичное совпадение есть по Ямалу и Салехарду,
по Тюменской области и Тюмени. В то же самое время здесь корреляция не такая уж
высокая. По Белгороду есть некоторое отставание от оценки эффективности региональной власти. Заметное отставание есть
по Тамбову, поскольку Тамбовская область занимает неплохие позиции как область,
а вот по городу ситуация оказалась гораздо хуже.

Теперь по выводам. Отчасти Дмитрий
Иванович озвучил, отчасти я дополню то, о чем я говорил. Во-первых, в целом
действительно получился невысокий уровень, если говорить о средних баллах, ниже
чем в случае с региональным управлением, что на мой взгляд, является абсолютно
закономерным результатом нашего исследования. Городским властям действительно
есть, о чем задуматься. Городской уровень отягощен множеством проблем, в том числе
проблем управленческого характера. Несмотря на то, что в нашем рейтинге есть
лидеры, говорить о том, что это действительно замечательные результаты не
стоит.

Второй момент по поводу связи
эффективности с моделью местного самоуправления, напрашивается вопрос, но исследование не
выявило связи между моделью местного самоуправления и эффективностью городской
власти. Получается, что за последние годы различия стерлись. Если говорить о
мэрах, которые избраны на прямых выборах, то таких мэров осталось мало. Вовсе
нельзя сказать, что ныне действующие выбранные мэры выделяются чем-то особенным
на общем фоне. Скорее, нет, чем да.

Если же говорить о двуглавой модели и
сравнивать ее с одноглавой моделью, где главой города является глава
администрации невыборной, то здесь тоже различия не отмечены. Даже бросается в
глаза, что все три лидирующие позиции занимают города, где используется
двуглавая, а не одноглавая модель самоуправления. Правда, городов с двуглавой
моделью немало и в нижней части списка. Символично, что и последнее место тоже
занимает город, где используется двуглавая модель. Поэтому говорить о какой-то
прямой связи, закономерности здесь не приходится.

Еще один вопрос связан с тем, как
эффективность управления взаимосвязана с ресурсной обеспеченностью городов.
Тоже вроде как здесь может напрашиваться вывод о том, что наиболее
ресурсообеспеченные города характеризуются более эффективной властью, отчасти
эта тенденция подтверждается. В наибольшей степени, как и следовало ожидать,
она отмечается в социально-экономическом блоке. Как и следовало ожидать,
компактные столицы богатых субъектов федерации типа Ханты-Мансийска и Салехарда
оказываются на достаточно высоких позициях.

На высоких позициях оказываются
некоторые крупные промышленные центры, которые не являются столицами субъектов
федерации, вроде Новокузнецка или Череповца, что тоже закономерно и кроме того
напоминает нам о том, что промышленный город, моногород вовсе необязательно
синоним упадка. Это могут быть вполне обеспеченные города с вполне эффективной
властью. Если говорить о мегаполисах, то ситуация гораздо сложнее. Если
говорить о городах-миллионниках, поскольку очень большое разнообразие
получилось в оценках в отношении наиболее крупных российских городов. Есть
лидеры, которые находятся на очень высоких позициях. Та же самая Казань или
Ростов-на-Дону, которые в самой верхней части списка. Челябинск, который тоже
оказался на неплохих позициях. С другой стороны, много крупных городов с явно
неэффективным управлением.

Бросается в глаза кейс Волгограда,
который занял самое последнее место. Слабые позиции у Новосибирска, о котором
уже говорили, у Омска, Нижнего Новгорода, Перми, Воронежа. То есть достаточно
большое количество весьма значимых городов оказывается на слабых, а иной раз
даже очень слабых позициях.

И в то же самое время неплохие
позиции могут занимать далеко не самые богатые столицы некоторых республик или
некоторых регионов Центральной России. Это в свою очередь позволяет сделать
вывод о том, что все весьма индивидуально. Профессионализм городского
руководства, безусловно, играет важную роль. Далеко необязательно в богатых
городах все хорошо, а в бедных городах все плохо.

Правда, в то же самое время исследование
показало, что политические конфликты, которые наблюдались до последнего времени
в некоторых городах, изрядно подпортили картину. Среди наиболее вопиющих
примеров Петрозаводск, где была очень сложная ситуация в муниципальной власти и
в отношениях с региональной властью. Он оказался на одной из самых низких
позиций. Весьма сложные процессы происходили в Омске, в Нижнем Новгороде, где
тоже наблюдалось немало политических конфликтов. Это тоже, как показывает наше
исследование, оказало негативное влияние на результаты.

Если говорить о самых последних
событиях, то интересный факт состоит в том, что
во многих городах, где результаты рейтинга оказались невысокими или даже
просто очень низкими, происходит смена власти, что, наверное, закономерно и
правильно. В некоторых городах она произошла как раз в период наблюдений, то
есть вначале этого года. По итогам этой смены пока рано говорить о том, что
ситуация существенно изменилась.

Результаты по Нижнему Новгороду и по
Омску, где смена власти произошла сравнительно недавно, пока не позволяют
делать оптимистические выводы. Поскольку наше исследование будет продолжаться,
то видимо, уже в следующем выпуске нашего рейтинга мы посмотрим, подведем итоги
и первых результатов правления тех глав, которые сменились в начале года, и
видимо, будут еще меняться в ближайшие месяцы. Первая попытка оказалась
интересной. На мой взгляд, получилось немало выводов, которые напрашивались
изначально. Немало выводов, к которым мы пришли в результате исследований,
которые вовсе не казались очевидными, когда мы начинали этот проект. Будем
продолжать.

Дмитрий Орлов: Спасибо, Ростислав Феликсович! Хотел
бы предоставить слово Анне Сергеевне
Курбатовой, директору Института комплексного развития территорий, профессору
Международной академии архитектуры.

Анна Курбатова, директор Института комплексного
развития территорий, д.г.н, профессор Международной Академии архитектуры:
Здравствуйте, коллеги! Для меня эта
тема новая. Такого рода рейтинги наш институт за последние три года сделал…

Дмитрий Орлов: Мы обсуждаем ряд проблем. Рейтинг
является просто поводом для того, чтобы собраться. Я призываю вас и других
коллег не стремиться сфокусироваться на рейтинге. Фокусируйтесь на темах,
которые заявлены.

Анна
Курбатова:
В последние три года наш институт сделал
большое количество генеральных планов для городов МО. Перед этим мы работали по
городам центральной части РФ. В результате я думаю, что те данные, которые у
нас на сегодня есть, позволяют нам сделать следующие выводы в части городского
управления. По крайней мере, могу озвучить те, которые у меня напрашиваются по
городам МО. Два города в этом рейтинге есть. Это Балашиха и Подольск. По поводу
Подольска я совсем не удивилась, что это город, который наравне с такими
городами как Калуга, Тула, Рязань тоже присутствует в этом рейтинге. Мы всегда
оценивали Подольск именно как город, несмотря на то, что это достаточно ближний
пригород для Москвы.

Мы привыкли к тому, что в этой зоне
первые 30 км от Москвы – это фактически вотчина Москвы и городов, как
самостоятельных субъектов здесь практически не существует. Однако Подольск
всегда таковым был. Наверное, исторически так сложилось, что это город, который
возник раньше, чем возникла Москва, и продолжал им оставаться. По поводу
Балашихи и Подольска я увидела, что в этом рейтинге по позиции
социально-экономическое развитие города, насколько я правильно это поняла,
позиция в рейтинге управления…

Дмитрий Орлов: Мы оцениваем не развитие, а именно
качество управления.

Анна Курбатова: Качество управления именно по этой
номинации выше и опередило по своим показателям политико-управленческий блок.
Мне кажется, это тоже неслучайно, потому что хотя вот эта двуглавость была
озвучена на уровне местной власти, но для МО характерно, что именно в
социально-экономическом блоке большая часть функций передана на уровень
области. Мне кажется, города на хороших позициях, в том числе потому, что
правильная расстановка приоритетов на уровне руководства МО позволила этим
городам сохранять свои позиции в качестве центров пространственного развития.

Я считаю, что в данном случае рейтинг
дает справедливые оценки. Этому есть определенные причины. Они понятны, и в
этой логике понятно, почему это происходит. Все города, в том числе по МО, по
которой я в данном случае являюсь экспертом, важно еще на будущее добавить в
этот рейтинг такие показатели как
перспективы развития этого города. На сегодняшний день МО покрыта
генеральными планами. Все города и городские округа их имеют.

За последние два года областным
правительством проведена большая реформа. Городских округов на территории МО
появилось большое количество. Мы даже многие генпланы переделывали под
округа. Если пороговое значение по
численности населения на вхождение в
этот рейтинг было установлено, то я бы ввела еще такой дополнительный
показатель как перспектива на ближайшие 10 лет. Ее легко оценить, эти данные у
нас уже есть. Они не с потолка взяты. Это объемы нового строительства, которое
уже обеспечено граддокументацией и финансированием.

Мы понимаем, что город, который
фактически застыл в своей численности, это один объект управления, с точки
зрения управления. Город, в котором строительство в активной фазе, фактически
по многим городам и городским округам МО мы ожидаем увеличения численности
населения фактически в 1,5-2 раза. В лидерах у нас Химки, Красногорск,
Домодедово. Я не буду их перечислять. Таких городских округов порядка 20. Все зависит от динамики цен на рынке жилья. По крайней мере, по ближайшим
градостроительным прогнозам таких городов будет около 10.

Мне кажется, что важно было бы ввести
их в рейтинг оценки. На самом деле сегодня тот последний пул договоров, который
заключают между собой мэры Москвы и МО, говорят о том, что это уже признанная
агломерация. Я имею в виду московский регион. В данном случае если мы привыкли
оценивать место Москвы в агломерации в качестве ведущего лидера этого процесса,
то на сегодняшний день по нашим данным, по тем тепловым картам
градостроительных процессов, которые мы составляли, именно города МО выходят на
первый план с точки зрения лидеров
агломерационного развития. На то, как будет развиваться Московская агломерация,
прежде всего, особое влияние будут оказывать именно города МО.

Второй момент, который в этой связи
важен. Именно города МО в ближайшее время, если ими грамотно управлять, могут
стать новыми центрами развития всей приграничной зоны ЦФО между московским
регионом и Тульской областью, Смоленской, Рязанской и так далее. В этом плане
вот такое эффективное партнерство может помочь, в том числе соседствующим
субъектам в повышении качества управления развитием.

Дмитрий Орлов: Спасибо большое, Анна Сергеевна! Я
позволю себе сделать два небольших замечания. Первое. Конечно, перспектива
прекрасна, оценить всегда. Но здесь вопрос в стандартизации данных. Везде ли мы
получим по каждому городскому округу такую масштабную статистику, чтобы
оценивать ее адекватно в отношении всех городских округов, которые мы включали
в рейтинг.

Второе. По качеству управления в
городах МО, у меня есть вопрос. Не по Подольску, конечно. Я думаю, многие
коллеги-эксперты здесь тоже еще выскажутся. Этот вопрос дискуссионный. Из того,
что растут как грибы новые районы, существуют проекты застройки, регионы и
целый ряд городов являются зоной серьезного интереса инвесторов, на мой взгляд,
эффективность управления ни на этой территории, ни в этих городских округах
совершенно не следует. Я думаю, коллеги выскажут разные точки зрения. Евгений
Борисович Сучков.

Евгений Сучков, директор Института
избирательных технологий:
Коллеги, я внимательно предварительно и на слух ознакомился с докладом и
записал себе три вопроса, которые честно говоря, меня больше всего интересуют в
этой работе. Первое – это характер межбюджетных отношений города и области.
Схема руководства сити-менеджер, избранный мэр. Какая схема показала свою
наибольшую эффективность. Ростислав Туровский на этот вопрос ответил достаточно
подробно, поэтому я его опускаю. И еще один серьезный вопрос. Методики у нас
одна, а вот степень сложности городских образований… наследство, доставшееся от
предыдущей власти, характер межэлитных отношений последующего периода.

Например, Волгоград. Сейчас в городе
некоторые закрылись давно, некоторые на стадии закрытия крупнейшие
градообразующие предприятия. Остался один «Лукойл», на котором работает не так
уж много жителей города. «Газпром» там не сильно представлен. Там есть офис, но
особого производства там нет. Тракторный завод, «Химпром» и металлургический
«Красный октябрь». На этих предприятиях работало в общей сложности несколько
сот тысяч человек. Ни одно из них сейчас не работает. «Химпром» давно закрыт.
На самом деле может быть, это и хорошо, с учетом того, какую он продукцию
выпускал.

Возможно, в следующих исследованиях
стоит ввести некий коэффициент сложности проблем, стоящих перед городским
образованием. На самом деле пример Волгограда не единичен. Думаю, что эксперты
приведут не один подобный пример. Состояние межбюджетных отношений. Вообще, это
больная тема для всей страны в целом. Не
только характер отношений между городом
и областью или республикой, руководством города и руководством республики. Это кровоточащая
рана в российской внутренней политике. Те деньги, которыми мы этот вопрос
малость притушили как пожар, но пожар в торфянике погасить невозможно. Его
можно пригасить, но нельзя потушить. Межбюджетные отношения в России – это
пожар в торфянике. До тех пор, пока не
будут приняты кардинальные решения по перестройке межбюджетных отношений,
ничего хорошего не будет.

Крестный отец нынешнего положения в
межбюджетных отношениях, господин Кудрин назначен главой Счетной палаты. Но
непонятно, кто же будет решать вопросы по перестройке этих отношений. Начал
Шаталов, закончил Кудрин. Будем откровенны. Я боюсь ошибиться, но по-моему,
так. Считал своей заслугой то, что сейчас у нас творится. Отнять все и поделить
– это замечательный бухгалтерский подход, который показал свою неэффективность.
Сейчас в ряде регионов опять обостряется ситуация с бюджетом. Это не секрет.
Деньги, которые дали весной под выборы, заканчиваются.

Анализируя состояние, уровень и
характер руководства городскими образованиями, наверное, следует больше
внимания уделить тому, в каком состоянии… я не говорю, что это определяющий
фактор, что это нужно анализировать более тщательно, но на мой взгляд, имеет
место быть. Кстати, сити-менеджер, мэр. Хотелось бы несколько подробнее. Это
дело сейчас несколько приглушено, но ведь это влияет не только на конкретные
показатели города, но и на степень социального самочувствия граждан, на степень
политической напряженности в городах, особенно в городах-миллионниках. Я думаю,
что этот вопрос мы тоже должны более тщательно взвешивать. Коэффициент
сложности региона, я сказал, что это по наследству.

Что меня удивило? Только одна цифра.
То, что Волгоград по обеим колонкам цифра – 0,368. Коллеги, так не бывает. Я не могу понять. Во
всех городах эти цифры разные, а в Волгограде – 0,368. Либо это опечатка. Если
опечатка, то хорошо. Если это сговор экспертов, которые хотят опустить
руководство города и главу региона, это другой разговор. Разберитесь с этим,
пожалуйста.

Дмитрий Орлов:
Безусловно, никто никого не опускал. Эффективность управления в Волгограде
действительно невысока, при том что коммуникация с губернатором вполне
благоприятная. Ни в какие конфликты мы не вступали. Я думаю, это требует уточнения. Ростислав Феликсович,
может быть, вы к концу дискуссии что-то по этому поводу скажете или сейчас?

Ростислав Туровский: В конце концов, можно перепроверить
цифры, но я не думаю, что там была ошибка.

Дмитрий Орлов: Уважаемые коллеги, хотел бы
предоставить слово Владимиру Викторовичу Климанову, профессору Российской
академии народного хозяйства и государственной службы. Возможно, мои сотрудники
не учли этих изменений.

Владимир Климанов, директор Института
реформирования общественных финансов, доктор экономических наук:
Спасибо большое, Дмитрий Иванович!
Уважаемые коллеги, продолжая то, что сказал Евгений Борисович относительно
межбюджетных отношений, я согласен с тем, что городские округа у нас оказались в ситуации, когда их
экономическая и политическая роль не соответствует той значимости, которую она
должна была играть.

Само становление реформы местного
самоуправления действительно было вызвано финансистами. Я здесь соглашусь с
этим. Единственное, мне кажется, что в части личности оценка не очень верная
насчет Кудрина. Потому что впервые
заговорили о необходимости выделения местного самоуправления по
территориальному и поселенческому признаку именно финансисты в 2001 году. В
августе этого года вышло постановление правительства о программе развития
бюджетного федерализма, которое потом переродилось в реформу местного самоуправления и известной комиссией Козака.
Автором того документа был Виктор
Борисович Христенко, а не Кудрин, который в тот момент не курировал
межбюджетные отношения, но будучи министром финансов, разумеется, за это
отвечал.

Если говорить по сути о развитии
городов, я разделяю сложность, которую обозначил Ростислав Феликсович о том,
что составить такой рейтинг, какой бы то
ни было, гораздо сложнее, чем рейтинг, связанный с субъектами федерации. Дело
здесь, во-первых, в том что сводная информация на федеральном уровне у нас не собирается,
нужно ее каким-то образом по крупицам вытаскивать, затем сопоставлять.

Иногда те сопоставления, которые
сделаны, тоже будут носить характер с оговорками. Не знаю, насколько это точно
учтено в том рейтинге, который есть, но могу сказать, что в части межбюджетных
отношений в регионах существует различное разделение доходных источников между
региональными бюджетами и местными. Чуть больше 40 регионов передают в местные
бюджеты доходы от упрощенной системы налогообложения. А большая часть этого не
делает. От 10 до 15 регионов, так или иначе, отдают часть доходов от налога на
имущество для прямых поступлений в местные бюджеты. Это тоже должно каким-то
образом смазывать общую картину, поскольку фактически городские администрации
иногда управляют разными объемами собственных ресурсов, тех ресурсов, которые
напрямую поступают в их бюджеты.

В этой связи аналогичная ситуация и с
природно-географическими факторами. Когда мы анализировали состояние бюджетов
городов, то находили, что любые стандартные бюджетные услуги в среднедушевом
измерении, там есть такие показатели, например, расходы на местное
самоуправление, в таких городах как Анадырь, Салехард, Нарьян-Мар,
Южно-Сахалинск, Магадан и
Петропавловск-Камчатский всегда выше любых городов Центральной России.
Не говоря уже про Северный Кавказ.

Поэтому если подобные показатели мы
хотя бы с минимальными оценками используем
в разного рода рейтингах, мы понимаем, что вот эту северность мы автоматически забрасываем в
верх рейтинга, а не вниз, если этот
показатель учитывается как позитивный. Если говорить уже по сути о том, как
сложилась ситуация в городах с точки зрения финансово-экономической
составляющей, с учетом всего того, что сложилось, мы понимаем, что городские
округа реально ничем не управляют.

Если посмотреть только столицы без
вот этих 300-тысячников, по данным кончающимся
2016 годом для анализа, то чуть менее половины доходов местных бюджетов
формируют только собственные налоговые и неналоговые доходы. Больше половины –
это трансферты из региональных бюджетов. Это некая средняя, которая от региона
к региону тоже может разниться. Если говорить про составляющую вот этих вот
собственных налоговых доходов, то большая их часть составляет часть налога на доходы физических лиц,
которые поступают в местный бюджет, которой
сложно маневрировать местной
администрации.

Доля доходов от
земельно-имущественного комплекса отличается, но все равно составляет не более
20 % налоговых и неналоговых доходов. От малого бизнеса это тоже некоторые
небольшие проценты с учетом того, что в разных регионах для городов переданы
разные собственные доходные источники. Если мы посмотрим при этом на расходную
составляющую, то тоже легко можем найти факты, которые говорят о том, что
потенциал какого-то управления городских властей не такой большой, как хотелось
бы.

В некоторых городских округах,
административных центрах субъектов федерации доля дошкольного и общего
образования, который здесь тоже учитывается в рейтинге, в расходах местных
бюджетах составляет более 2/3, а в среднем почти половину от расходов местных
бюджетов. То есть глава администрации реально
в большей части управляет системой образования, если так можно
выразиться. Если прибавить сюда два других больших блока, которые и курирует
городская администрация, это ЖКХ, дорожный комплекс и общественный транспорт,
как общая схема, то получается больше 90 %.

Что мы тогда имеем? Получается, что глава администрации является хозяйственником
в части ЖКХ, транспорта, и прежде всего, образования, которое реально находится
в его управлении. В этой связи мы понимаем, что
вот этот потенциал управленческих действий у городских округов не такой
большой, как политические ожидания.
Поэтому вот эта вот экономическая составляющая рейтинга в случаях с городами
должна быть более значима, нежели политическая составляющая, если мы делаем
сопоставление с субъектами федерации, где ситуация, скорее, прямо противоположная
или, по крайней мере, с другими акцентами, поэтому я за то, чтобы подобные рейтинги были. И мы искали и находили какое-то сопоставление с региональными рейтингами.

Дмитрий Орлов: Спасибо, Владимир Викторович! Хотел
бы передать слово Алексею Анатольевичу
Куртову, президенту Российской ассоциации политических консультантов.

Алексей Куртов, президент Российской
ассоциации политических консультантов:
Спасибо большое за приглашение и интересный доклад. Я всегда
с восторгом смотрю на такие работы, потому что 20 лет занимаюсь в основном с
бизнесом рейтингами, цифрами, подсчетами, оценками и знаю, что сводить в
одно и делать потом единую цифру, это
задача очень сложная. Тем не менее я
позволю себе обратить внимание на следующие вещи, на мой взгляд, простые. Я
обратил внимание, что экспертов было всего около 150, почти на 100 субъектов. Вес экспертной оценки – ровно половина от
статистической оценки, либо цифровой. Понятно, что 150 экспертов – это
маловато. Здесь, конечно, надо добирать. Это прямо кричит о том, что нужно,
чтобы экспертов было больше. Не может один эксперт оценить полтора города и
получить валидную оценку.

На что бы я еще обратил внимание,
прежде чем переходить к общей политике. Мне бы очень хотелось какой-то
дополнительной сертификации, потому что когда у нас в одном рейтинге подряд
идут такие как Салехард, Ханты-Мансийск,
Ростов, Казань, это города несопоставимые
вообще никак. Если даже взять от количества населения, то Ханты-Мансийск – это
город, в котором нет вообще никакой промышленности, это город бюрократов. Поэтому там решение городских проблем – это
только решение той самой качества жизни
для жителей города, но это никак не связано с промышленностью и так далее.

Хотелось бы здесь порыться, у меня у
самого чешутся руки покопаться в этом деле, потому что цифры очень интересные,
их много. Дай бог, что-то добавить. Может быть, здесь должны появиться группы
по бюджетному вкладу, либо это доноры, либо
это не донорские территории. Вот здесь, конечно, нужно еще поиграть. Тем
не менее, то, что этот рейтинг появился – это замечательно. Буду ждать
следующего. Во всякой такой работе всегда интересна динамика, а не единственный
самостоятельный результат. Когда вы
будете делать следующий, я уже жду с нетерпением.

Дмитрий Орлов: Раз в квартал, раз в полгода.

Алексей Куртов: Раз в квартал – это замечательно.
Непонятно, успеете ли там… частовато раз в полгода. Интересно. Спасибо большое. Я возьму и буду
ковыряться.

Дмитрий Орлов: Статистика по определению может
меняться раз в квартал. От раза в квартал до раза в полгода.

Алексей Куртов: Что касается общеполитического
тренда, который здесь на самом деле виден. Сейчас Администрацией президента
выбрана такая модель выборности и не выборности, в которой губернатор избираем,
а мэр, судя по всему избираться не должен. Во всяком случае Екатеринбург сейчас
это явно показывает. Когда сегодня Ройзман как раз дал возможность на эту тему
вспомнить и поговорить.

Дело в том, что такая модель
управления территориями ведет к тому, что основная задача и основная
ответственность будет лежать на губернаторе и его команде. Как и Владимир
Викторович, я его поддержку. Здесь, конечно, влияние губернаторских денег,
управленческих позиций и прочего
становится превалирующим. Деятельность мэров, которые сити-менеджеры, которые
выполняют чисто техническую функцию, оценивать очень сложно. Здесь нужно
смотреть. Динамика будет показывать, насколько это интересно.

Еще конечно, было бы очень здорово
начать сравнивать вот эти ваши цифры, которые вы получили с политическим
состоянием. Есть интересные данные в Администрации Президента, которые
показывают удовлетворенность региональных жителей. Вот эти коэффициенты, социально самочувствие
и прочее, это было бы очень здорово сравнить. Мне кажется, это большое поле для
исследований. Спасибо вам за работу!

Дмитрий Орлов: Спасибо, Алексей Анатольевич! Эдуард
Константинович Трутнев, профессор Высшей школы урбанистики имени Высоковского.

Эдуард Трутнев, профессор Высшей школы урбанистики
имени А.А. Высоковского:
Добрый день, уважаемые коллеги!
Для меня большая честь – выступать перед этой аудиторией высоких
профессионалов. Я это ценю и попытаюсь оправдать, в том числе небольшой лептой
того, что я сейчас скажу. Очень радует сам факт наличия такого исследования.
Много мыслей возникает по этому поводу. Я сейчас попытаюсь сконцентрировать
нечто такое со стороны той области, которой я занимаюсь. Я занимаюсь правовым градорегулированием. Я
занимаюсь законодательным обеспечением процессов. Вот с этой точки зрения
возникает масса интересных вопросов.

Такое исследование – это
методологический вызов, потому что результативность, качество управления не
ловится статистикой. Вы, вероятно, знаете это лучше меня. Что такое управление?
Управление можно оценивать как результат, там статистика. Но управление – это
что? Это процесс. Какие технологии используются в управлении городом.
Технологии опираются на законодательство. Статистику мы поймаем. Но как поймать
технологию процесса.

Ежели ставить такую задачу, а я
считаю, что ее надо ставить, то эта
задача решаема. Мы со своими студентами Высшей школы урбанистики такую
задачу ставим. Понятно, что это в первичном, начальном. Но эта задача решается.
Поэтому я предлагаю задуматься и на эту тему. То есть управление как результат
еще не есть полноценная характеристика самого процесса управления. Для ясности
скажу такую вещь. Результат. Вот я шел сейчас на это замечательное собрание по
Москве. Вообще-то, душа радуется. Город
– это в определенных местах, это супер.

Дмитрий Орлов:
Я хотел бы заметить, в строго определенных местах.

Эдуард Трутнев: Я сам могу сказать кучу оговорок, но сейчас я скажу
главное. Это суперрезультат в определенных локальных точках на фоне
беззаконного, несистемного управления. То, что
я сказал в данную секунду, это как математическая формула доказывает.
Это доказано. Есть тексты, которые доказывают, что Москва работает не по системным технологиям. Чтобы
далеко не ходить. Что такое правила землепользования и застройки Москвы? Это
позор для столицы Российской федерации, позор на предмет того, что фактически
упраздняются базовые нормы Земельного кодекса, и Российского кодекса,
упраздняется не номинально, а по сути. Чем заменяется? Мы беседовали с Дмитрием
Михайловичем только что. Объективно заменяется абсолютным правом верховного
администратора решать каждую точку городского пространства. Итак, коллеги, это
что за технологии управления?

Дмитрий Орлов: Вы хотите сказать, что
волюнтарсистки, без всяких правил?

Эдуард Трутнев: Совершенно верно. Обратите внимание.
Номинально наличествует все, что необходимо. Но если вы приглядитесь
внимательнее и проведете вот такой вот объективный анализ, вы увидите, что у
Москвы нет будущего, с точки зрения права. Я отвечаю за каждое свое слово. С
точки зрения права, вам неизвестно, что
будет на этой территории, что будет на той территории.

А как приобретается это знание? Пойди к верховному администратору, он это
тебе определит, а вот это вот пойди, и он определит, это обустроено
специальными нормами эксклюзивного законодательства, которое противоречит всем
элементарным технологическим законам, всем правилам. Это факты. Ничего
субъективного тут нет. Но вот здесь мы попадаем в интересное кино. По причине
того, что надо обеспечивать количество…

Вы знаете, как сейчас ставятся
задачи. На треть увеличить объемы строительства одновременно с качеством.
Хорошее управление является системностью и требует времени. Времени нет. Как
будем решать задачи? Силовым методом. Это ровно то, что сейчас определено
квазизаконодательством. Поставить исходно задачу, как измерить технологию
управления. Мы вообще выходим в более широкую область, систему существования
правового обеспечения, не только органов
местного самоуправления и так далее.

Возвращаясь к началу, просто
попытаюсь артикулировать. Снимаю вот этот пафос и говорю. Очень важен
методологический вызов. Я надеюсь, что не только статистикой этот вызов будет
решаться, но и путем содержательно интерпартиционных обстоятельств. Вот я к чему.

Дмитрий Орлов: Спасибо большое, Эдуард
Константинович! Хотел напомнить, что Москва в силу того, что это субъект
федерации, в рейтинге не оценивается. Там оцениваются городские округа.

Эдуард Трутнев: Это я в порядке самого одиозного примера. Если бы вы мне дали еще время, то я бы вам
сказал. Для меня, например, удивительно, что Ростов-на-Дону, с точки зрения тех
сюжетов, о которых я рассказывал, оказался на третьем месте. С точки зрения
технологии направления это impossible. Это абсурд. Я знаю, что положить на стол
в качестве доказательства. Поэтому еще раз. Статистика – это замечательно, но
ее недостаточно.

Дмитрий Орлов: На общий круглый стол. В следующий
раз вы положите на него эти доказательства. Хотел предоставить слово Игорю Анатольевичу Рябову, руководителю
крымского проекта и директору Исследовательского центра «Промышленности и
общества».

Игорь Рябов, руководитель экспертной
группы «Крымский проект», политолог:
Вообще очень важный замер. Я слушаю выступающих и все более
или менее оптимистичны, по крайней мере,
в том что этот замер получился. Сейчас такой момент, когда все подобные
замеры должны иметь очень серьезное прикладное значение, чтобы не теряться в
череде рейтингов, исследований и так далее. Одна из самых главных задач,
которые поставил президент, это пространственное развитие России. Это новые
планы, благоустройство, дороги. Улучшение качества жизни в крупных городах и
региональных центрах – это просто топ всех задач.

Задачей этого рейтинга был поиск качества эффективности
управления. Одна из самых главных задач,
которую нужно сопрягать с задачами правительства, Администрации Президента,
которая занимается регионами, это как найти для каждого региона ту формулу
успеха, с точки зрения эффективности управления. Если отойти немного от этого
рейтинга … действительно, как коллега, Эдуард Константинович заметил, иной раз
это качество управления не взвешивается цифрами.

В одном городе, крупном промышленном
центре… я очень рад, что здесь есть Череповец, Магнитогорск, крупные города, не
являющиеся региональными центрами, но при этом являющиеся драйверами. Один
Магнитогорск чего стоит, который между Уфой и Челябинском, вообще
самостоятельный центр с градообразующим предприятием «Магниткой». Поиск
эффективной модели для каждого региона – это очень важная задача. В одном
случае необходимо поддерживать промышленного гиганта, который в этом регионе
царит. Мы со своей стороны тоже исследовали все эти промышленные города. Там,
где идет спайка исполнительной власти, как бы она ни называлась, сити-менеджер
или глава администрации, идет спайка с ключевым промышленником, там качество
жизни растет.

Системообразующий производитель
заинтересован в качестве жизни тех кадров, которые работают у него на
предприятии и живут там в этой среде. В каких-то городах важно соблюдать
баланс. Важно использовать варягов при назначении в эти города, то есть
выбирать те, которые равноудалены от кланов, которые могут не поделить между
собой что-то. Поиск анализа, найти рецепты для каждого региона, это очень
важно. Мне кажется, это исследование нужно пробовать показать главам регионов с
анализом, с какими-то рекомендациями.

Возможно, проектному центру, который
сейчас будет создан при правительстве, потому что именно они будут заниматься
этим пространственным развитием, повышением качества управления и расходованием
вот эти гигантских ресурсов. Я в своем коротком выступлении призываю нарастить
прикладную значимость этого анализа и дальнейшей работы по поиску качества
эффективности управления. Там одними KPI, целевыми показателями здесь не
обойтись. Здесь нужно глубоко каждый раз исследовать. Мне кажется, это
прекрасное исследование, очень перспективное.

Дмитрий Орлов: Спасибо, Игорь Анатольевич! Владимир
Сергеевич Соколов, глава Союза пешеходов России. Я думаю, в этот союз могли бы
вступить многие из коллег, которые здесь сидят.

Владимир Соколов, глава «Союза
пешеходов России»:

Дам пояснение. Не Союз пешеходов России, а Межрегионального общественного движения «Союз
пешеходов». России – это очень дорогое удовольствие, чтобы позволить себе
платить за это. У нас есть отделения и участники от Калининграда до Владивостока. Я не
претендую на Россию, это журналисты дали
такое название. Это интересная тема, я с удовольствием присутствую здесь,
интересные доклады.

Хотел бы поделиться своими мыслями. В
числе победителей я увидел города,
которые на слуху у меня. Кроме того, что
я возглавляю Союз пешеходов, я работаю руководителем штаба Безопасные
дороги. По крайней мере, в последние пять лет работал. Мы постоянно подводили
итоги соревнования по безопасности дорожного движения. На самом деле эта
безопасность определяется не финансовыми вложениями в эту отрасль, в дороги, и
числом погибших на 100 тыс. жителей. Этот показатель на самом деле гораздо
важнее и лучше описывает эффективность вложений в дорожное строительство.

Здесь у нас есть три показателя,
связанные с транспортной сферой и дорожным хозяйством. Например, расходы
бюджетов на дорожное хозяйство в расчете на душу населения, динамика бюджетных расходов городских
округов. Получается, что чем больше, тем лучше. Чем больше вложено на душу
населения, тем выше рейтинг. На самом
деле реальный выход – это безопасность на дороге. Сколько человек погибло, сколько
было ранено. Один субъект может вложить достаточно много, а эффект у него будет
отрицательный. Он будет худшим в этом рейтинге.

То есть население не уверено в своей
безопасности, выходя из дома. Нужно посмотреть в следующих рейтингах. Может
быть, исключить такие показатели, которые не полностью оценивают эффективность
управления. Среди регионов в верхних строках рейтинга есть Ивановская область.
Много ей занимался. Ивановская область была участником международного проекта
по дорожной безопасности. При очень скромных финансовых ресурсах они достигли
грандиозных достижений.

Их обошла Липецкая область, тоже
участник международного проекта. Не сказать, что они гораздо больше вкладывали
в дорожное хозяйство, но гораздо больше, чем другие регионы они вложили именно
в безопасность. Это совершенно разные понятия, организация дорожного движения и
обеспечение безопасности дорожного движения. В дальнейшем я бы предложил
посмотреть показатели. Возможно, какие-то из них можно заменить, при том что
статистика для оценки безопасности у нас
есть, даже по мелким городам.

Надо понимать, что возможность
инвестиций в дорожное строительство тоже
у всех регионов разная. Основным источником является дорожный фонд. Но он на 90
% формируется за счет акцизов на бензин. Возьмем Ивановскую область. Там меньше
300 автомобилей на 1000 человек. И возьмем Камчатку, 525 автомобилей на 1000
человек. Ясно, что дорожные фонды формируются гораздо эффективнее
в тех регионах, где больше автомобилей.

При этом администрация каким-то
образом выкручивается, перераспределяет ресурсы. Вот это вот перераспределение
ресурсов и понимание, что дорожное хозяйство и безопасность – это главные
показатели, которые влияют на социально-экономическое состояние, и на
политическую составляющую в этих регионах. Они находят возможность перераспределить.
Поэтому они должны быть оценены гораздо выше, чем другие регионы, которые не
достигли успехов, несмотря на большие вложения.

Хорошо бы иметь в отчетах основные
сравнительные цифры по финансированию, по вложениям. Тогда мы будем понимать,
кто более эффективно…

Дмитрий Орлов: По бюджетному обеспечению?

Владимир Соколов:
Да. Еще одна проблема. Существует Бюджетный кодекс, который не позволяет
тратить деньги дорожного фонда на мероприятия по безопасности дорожного
движения. Нет такой строки. Поэтому
администрация вынуждена из других источников перераспределять. Например, штрафы.
Они никуда не попадают. Где-то на образование, где-то на медицину, но в том
числе они попадают и на безопасность. Хотя по идее, это чисто связанные
вопросы.

Рейтинг должен стимулировать те
администрации, которые находят возможности решать проблемы, несмотря на дефицит
финансирования. Что касается Москвы, я
немного с другой стороны хотел еще добавить. Москва принимает самостоятельные
решения, которые не подтверждены законодательством. При этом та стройка, которая
развернулась, никогда бы не произошла. У нас есть СНиП, у нас есть
градостроительный кодекс, которые требовали изменения. Я активно работал с
Департаментом транспорта, с Ликсутовым. Он меня убедил в том, что если не брать
на себя ответственность… он лично взял на себя ответственность по некоторым
вопросам, которые связаны с безопасностью пешеходов. Он решил эти проблемы, но
при этом он нарушил действующие нормативы.

Дмитрий Орлов: Нормативы или законы?

Владимир Соколов:
В основном это СНиП и требования Градостроительного кодекса.

Дмитрий Орлов: Я попрошу вас подумать над этим
заявлением, которое вы сейчас сделали. Вы заявляете о том, что заместитель мэра
Москвы намеренно и осознанно нарушил…

Владимир Соколов:
 Он решил проблему.

Дмитрий Орлов: Я не про решение проблемы в данном
случае. Можно действовать при изменении Градостроительной практики, или при
осуществлении тех или иных проектов. Можно действовать достаточно активно,
естественно, соблюдая законодательство и действующие нормативы, но при этом
какие-то нарушения неизбежны, так называемый эксцесс исполнения. Вы сейчас
заявили важную вещь. В разговоре с вице-мэром Москвы вице-мэр сказал вам, что
намеренно и осознанно планировал нарушать действующие нормы и правила, а именно
СНиП. В его логике это было неизбежно. Не по ходу, не в результате исполнения
работ, а с самого начала. Вы же понимаете, что это формирует представление об
умысле.

Владимир Соколов:
Это не умысел. Это желание решить проблему надежно. Но не ожидая, что
технологически она будет решена в соответствии
с законодательством. Я сам был заказчиком национального стандарта на световозвращатели
для пешеходов. Я собрал деньги с социально ответственных предприятий, с людей,
поговорил с теми, кто занимается разработкой. Мне сказали, что 8 месяцев. Спустя 2 года я не продвинулся ни на шаг.
Все, вроде, по закону, но решить невозможно.

Если бы Москва, когда она взялась за
глобальную перестройку города, ожидала, пока будут утверждены аналогичные
стандарты и СНиП пересмотрены, мы бы не имели и половины вот этих вот центров,
транспортно-пересадочных узлов, потому что автобус не может въезжать под
здание. Это было категорически запрещено. Без этого в центре Москвы невозможна
перестройка и половины этих транспортных узлов.

Ликсутов и мэр Москвы взяли на себя
ответственность, сделали хорошее дело. А СНиП догоняют их. Теперь уже можно
въезжать под здания и сооружения. Спустя 2,5 года это решение было принято. То
есть эффективные менеджеры не только берут на себя ответственность на момент
строительства, но и обеспечивают прохождение изменений в нормативную базу.

Дмитрий Орлов: Спасибо, Владимир Сергеевич! На
самом деле вы сегодня сделали важное заявление. У нас, конечно, небольшая
экспертная площадка. Естественно, мы оказываем какое-то влияние на региональную
политику, на мнение экспертного сообщества, политического класса. Но уверяю
вас, ваше заявление широко отзовется. Можете быть, уверенным. Есть масса групп,
в том числе элиты… в данном случае это не связано с моими интересами. Есть
масса людей, которые захотят, чтобы оно прозвучало максимально широко.
Возможно, завтра вы проснетесь знаменитым. Александр Владимирович Шпунт,
директор Института инструментов
политического анализа.

Александр Шпунт, директор Института
инструментов политического анализа:
Я хотел сразу присоединиться к тому, что рейтинг очень нужен
и полезен. Но мне, как и многим
остальным исследователям, здесь наиболее интересна методология, которая была применена. Все
остальные конкретные выводы носит, скорее, следствие той методологии, которая
была проведена. Методология очень интересная. Мы такие исследования делаем уже
многие годы. Мы делаем их совершенно иначе, построены по совершенно иному
принципу.

Дело в том, что и Дмитрий, и
Ростислав использовали объективизированные данные, а именно статистику, анализ
экономических факторов. В общем, то, что на самом деле каким-то образом
задокументировано и каким-то образом может быть измерено. Это понятное желание.
Иначе рейтинг по такому количеству субъектов исследования просто не построить.
Но как многие здесь уже заметили, это несет в себе определенные, очень
серьезные проблемы.

Первая проблема. Апдейт рейтинга
может быть сделан не меньше чем через год. До этого достоверного изменения в
той статистике, которая использовалась, я очень внимательно прочитал методологию,
ее просто не будет. При этом, конечно, это очень большая ценность. Очень важно,
что те критерии оценки, которые были в результате у авторов исследования,
совпали с теми критериями оценки, которые используем мы в своих исследованиях.
Это прежде всего отношения власти со средой.

Второе – это слаженность власти. В
нашем случае это умение сохранять трение внутри властной машины. Для нас
слаженность власти – это умение… бесконфликтных властей не бывает, в том числе
в таком пространстве как город или муниципальное образование. Вопрос в том,
умеет ли властная машина эти конфликты купировать внутри себя или они
перерастают в общественно-политические конфликты.

Третья важная деталь – это уровень
апелляции к обществу и местным элитам. Это признак слаженности. Если конфликты
внутри власти решаются самой властью – это одно. Если власть постоянно
апеллирует к другим уровням власти или к местным элитам, и уже тем более к
обществу, ни о какой слаженности говорить не приходится. Четвертое – это
уровень отношений между властями. Здесь очень точно замечено, это уровень
отношений город-регион. В нашем случае это мера перебрасывания горячих
картофелин, в случае проблем между городом и регионом. Сколько и какие эпизоды
перебрасывания горячих картошек.

Авторы исследования использовали другой критерий –
уровень субсидирования. Насколько эффективно выбивает город субсидии из
региона. Можно. Именно потому что у нас разные методологии исследования, в
нашем исследовании полностью отсутствует социально-экономический блок. Мы его на
своей методике просто не можем построить. Поэтому сравнение я веду только по
политико-управленческому блоку. Для нас он и является важным критерием.

Почему мне кажется очень важным, что
эти методики дополняют друг друга? Методика, которая у Ростислава и Дмитрия,
построена на объективизированных данных.
Наша методика построена на реактивных данных, на системе реагирования той или
иной среды на действия власти. То, что делают авторы доклада, это длинные
волны, это гораздо более фундировано, чем то что делаем мы, но это очень
длинные волны. То, что делаем мы, имеет такт в недели. Даже не месяцы, а
недели. Именно поэтому эти две методики совпадают друг с другом.

Я потрачу минуту для того чтобы
описать, что же мы делаем. Я слишком много рассказывал о том, как здорово то,
что мы делаем. Хоть два слова надо сказать о том, что мы делаем. У нас выделено
8 основных направлений исследований. Первые 6 абсолютно
объективизированные. Мы все отлично
понимаем, что массмедиа и вообще публичная среда полностью потеряла
адекватность. И даже очень опытные медиааналитики отфильтровать аберрацию там не могут. Но даже
если у вас разбитое зеркало, если оно рассыпано по полу, если на него посветить
синим фонарем, отражение будет синим.

Что мы меряем? Мы меряем акции
протеста. Не просто их уровень, не просто их количество. У нас введена их
стандартизация. Мы увидели определенные
технологии их понимания по форматам, типологию, уровень вовлеченности,
инструменты купирования со стороны власти. Второе направление – резонансные правовые
процессы на уровне города, на уровне региона.

Не просто самые громкие, не просто
самые сильные, а которые вызывают серьезный резонанс. Опять же типологизировано
исследуются. Очень важное направление, которое в условиях потери адекватности
СМИ оказалось очень рентабельным с точки
зрения исследования. Это открытые письма и обращения к власти. Это
объективная вещь, которую спрятать невозможно. Опять же мы оцениваем предмет, поле. Там отдельная
технология их описания. Кому интересно, потом расскажем.

Четвертое – так называемая треш-социология.
Это социология, которую ведут местные радиостанции, кому не лень. Достоверность
этих социологических данных ниже плинтуса. Она вообще никому не интересна.
Интересно, что спрашивают, и как потом интерпретируют эти данные.

Пятое – это бизнес-конфликты на
местном и региональном уровне с вовлечением властей. Также как власти не бывают,
так и бизнес-среда не бывает бесконфликтной. Но когда вовлекаются власти, либо
с одной, а чаще с двух сторон, мы очень внимательно это анализируем.

Шестое – это интеллектуальная низовая
активность, всяческие конференции, круглые столы, все, что проходит в регионах.
Ценность их с интеллектуальной точки
зрения крайне сомнительная. Важно, что выдвигается в качестве проблемного поля,
что начинает болеть. Сюда же мы включаем очень важную деталь, это политическая
активность неполитических субъектов.

Если какой-то местный репер или
местный оперный театр спектакль начинает с того, что «свободу Сенцову», это
ситуация, когда неполитические субъекты проявляют политическую активность.

Два синтетических критерия. Первое –
федеральная интерпретация картины в регионе или в городе. Как федеральная
пресса, федеральное медиапространство аберрирует реальную картину в регионе.

Очень интересная картина получается.
Понятно, что медийная интерпретация никакого отношения к реальности не имеет.
Это просто оценка настройки этих двух зеркал. Второй синтетический критерий –
это диалог между спикером и властью. Грубо говоря, если губернатор и мэр города
постоянно ругаются или губернатор и мэр города подчеркивают, что как сказал
Иван Иванович, безусловно, гениально, и дальше продолжает. При этом неважно,
являются ли они злейшими врагами или
действительно вместе ездят на рыбалку. Э то определяет устойчивость власти.

Я сейчас рассказал это очень коротко.
Под каждое из этих направлений сформирована определенная технологическая карта
этого исследования. Подчеркиваю: это ни в коем случае не попытка заменить то исследование, которое я вижу на экране. Я
очень рад, что оно появилось, потому что оно дополняет то, что мы делаем. Мы
никогда не дотянемся до социально-экономического блока, до длинных волн. Мы
система оперативного реагирования. Наша задача – дать четкую команду на
политическое реагирование. Здесь же задача – исследовать ситуацию как карту.
Фактически нарисована карта России на уровне городских образований. Это
огромное, великое дело.

Дмитрий Орлов: Спасибо, Александр Владимирович!
Хотел передать слово Дмитрию Михайловичу Наринскому, профессору Высшей школы
урбанистики.

Дмитрий Наринский, профессор Высшей
школы урбанистики имени А.А. Высоковского, вице-президент Союза архитекторов
России:
Прежде
всего, хочу отдельно выразить благодарность за приглашение и возможность
участвовать в сегодняшнем обсуждении. Для меня это впервые и очень интересно.
Хочу порадоваться результатам. На мой взгляд, проведена серьезная работа,
которую можно всячески поддержать. Примерно год назад прямо в соседнем здании КБ «Стрелка» представляло
рейтинг благоустройства городов, который у меня вызвал кипучую отрицательную
реакцию, за что потом пришлось
разбираться с руководством КБ «Стрелка», которое тоже участвует в преподавании
в Высшей школе урбанистики со своими коллегами.

Теперь немного критической оценки. В
целом мне работа очень симпатична.
Прежде всего, большинству, наверное, очевидны те внутренние проблемы, которые
скрываются за понятием город и отдельно
городской округ. Мы сегодня в дискуссии периодически использовали город,
периодически городской округ.

Дмитрий Орлов: Не идентичные вещи, конечно.

Дмитрий Наринский: В силу краткости времени я не могу
оценить. Но насколько я понимаю, вы оценивали городской округ, а не город.
Иногда в этот городской округ могут входить несколько населенных пунктов, что
тоже отдельно стоит оценивать, потому что в городской округ могут входить и не
городские населенные пункты. Это первый нюанс. Мы говорили о неких группах
городских округов. Может быть, отдельно вычленять городской округ, который в
своем составе имеет один населенный пункт, такой моногородской округ, потому
что у него показатели будут отличаться от того городского округа, который имеет
несколько населенных пунктов в своем составе.

Возможно, как одно из соображений,
необязательно его 100 % придерживаться, каким-то образом ввести коэффициент
соотношения застроенной и незастроенной площади городского округа. У нас есть
городские округа, которые в своей площади как раз в основном не застроены,
причем не на 50 %, а когда там застроенных меньше 10 % городских округов. У них
тоже есть определенная специфика показателей. Возможно, что этот поправочный
коэффициент тоже как-то учитывать. Не
настаиваю, просто мысли вслух.

Конечно, меня привлек раздел, который
называется «Градостроительная сфера и развитие общественного пространства», у
которого два статистических показателя и оба связаны с жильем. Насколько я
понимаю, все остальное бралось из экспертной оценки. Видимо, отдельно надо обсудить, могут ли быть
какие-то другие статистические показатели по этой части, потому что жилье,
строго говоря…

Дмитрий Орлов: Например? Вы можете их прямо сразу и
сформулировать.

Дмитрий Наринский: Я бы не рискнул. Я хочу посмотреть,
что оценивали эксперт, то есть уравновешивают ли эксперты эти два скромных
показателя. Это связано с моими предыдущими словами, об оговорках про город,
городской округ. Тут надо выстроить логику. Насколько я понимаю, вы стремитесь
оценивать муниципальные образования и управление муниципальным образованием,
чем город, как физическое пространство. Для вас важно, скорее, муниципальное
образование, чем физическое пространство города. Я считаю, что работа может
быть продолжена, всячески готов поддержать. Мне она очень понравилась.

Дмитрий Орлов: Спасибо большое, Дмитрий Михайлович!
Сергей Евгеньевич Заславский, научный руководитель Центра
общественно-политических проектов и коммуникаций, доктор юридических наук.

Сергей Заславский, научный
руководитель Центра общественно-политических проектов и коммуникаций, доктор
юридических наук:

Уважаемые коллеги, то, что мы сегодня видим, это замечательное явление. Это
рейтинг, который создан. У него есть одно неоспоримое преимущество. Он
сделанный. Он получился в силу того, что он представлен сейчас на суд
экспертного сообщества. Это довольно цельный, выверенный, логичный инструмент.
Но всякий инструмент нуждается в доводке, совершенствовании. Честно говоря, я
бы не взялся делать подобный рейтинг. Как человек, не взявшийся его делать, не
взявшийся даже быть экспертом в этом рейтинге, тот, который не стрелял, скажет
несколько слов, почему я не взялся, и почему тем, кто взялся, нужно в дальнейшем
учесть какие-то моменты.

Все это несет характер исключительно
пожеланий. Первое. Разный статус у глав муниципальных образований.
Глава Думы, пусть даже избираемый населением как в Екатеринбурге, и мэр,
который реально имеет деньги, это два совершенно разных главы. У них разный
объем полномочий, разный порядок замещения должности. У них разный источник мандата доверия. Это все,
так или иначе, придется учитывать. Это важный момент. Второе. Разные
муниципальные образования, пусть даже в статусе городского округа. Роднит их
то, что это городские округа, но коллеги, они разные по бюджетам,
местоположению, конфигурации.

Уже говорили о том, что центром в
виде населенного пункта и прилегающей к
нему инфраструктуры, также входящей в территорию городского округа, это не одно
и то же когда территория городского округа практически совпадает с границами
населенного пункта, это все очень важные моменты, которые придется доводить
каким-то таким образом.

Второй момент. Очень хорошо, что
коллеги взяли за основу статистику. Тогда давайте помимо
социально-экономической привлекать и правовую статистику, давайте идти дальше.
Если это вопрос управленческий, то это все-таки, наверное, вопрос
криминологической картины в городе. Вообще, правовая статистика, я думаю,
юристы поддержат, количество преступлений. Понятно, что не мэр за это отвечает,
но ведь всякое преступление имеет в основе какие-то причины. Наверное, судебная
статистика, то есть количество претензий, которые высказали. Участником
процесса является та или иная сторона, чаще всего ответчик, и количество
проигранных процессов.

На самом деле это дает очень многое.
Штрафы, которые выписаны муниципальному образованию по привлечению к
ответственности. Тогда эта картина будет
много чего давать, потому что тогда у нас с вами не будет ситуации, когда мэр,
который имеет очень сильные позиции, и вдруг его рейтинг рушится в результате
того, что случился какой-то катаклизм технологический. Не хочется приводить
примеры. Они у всех на слуху. Если количество штрафов в той или иной сфере
высокое, это вообще тревожные звоночки, которые рано или поздно могут рвануть.
Совершенно разный объем полномочий.

Перед муниципальными образованиями
городских округов стоят какие-то задачи. Эти задачи определены определенными
документами. Все эти документы есть. Мы их все знаем. Среднесрочные задачи,
которые необходимо решать на уровне муниципальных образований городских
округов. Может быть, пойти как-то в динамике. Школы везде разные. Открыли одну,
вторую, третью школу. Это показатель эффективности. Здесь сложно это положить
на временную динамику, но это можно сделать.

Я думаю, что вот эти динамичные
показатели, насколько эффективно не положение его на момент замера, а насколько
во временной динамике эффективна его реализация как управленца по решению
задач, которые отнесены к уровню городского округа. Это на самом деле вещь
вполне решаемая. Наверное, такие вот показатели можно было бы прочертить. Я не
знаю, как это сделать, иначе сам бы делал этот рейтинг. А коллеги знают, и у
них получится, по крайней мере, задуматься над тем, что я сказал.

Дмитрий Орлов: Спасибо, Сергей Евгеньевич! Владимир
Леонидович Шаповалов, заместитель директора Института истории и политики МПГУ.

Владимир Шаповалов, заместитель
директора Института истории и политики МПГУ:
Спасибо, Дмитрий Иванович! Уважаемые друзья, то что
мы можем что-то обсуждать, какие-то интересные продукты, за это большое спасибо
и Дмитрию Ивановичу, и Ростиславу Феликсовичу, и в принципе, всем организаторам
площадки. Мы участвуем в этой дискуссии для того, чтобы получить, в том числе и
взгляд со стороны. Может быть, в наших
взглядах будет что-то существенное или несущественное. Начнем с названия — рейтинг
эффективности управления в городских округах. Городских округов 594.

Дмитрий Орлов: Я объяснил, что мы взяли наиболее
значимые из них. Либо столицы субъектов, либо с населением свыше 300 тыс.

Владимир Шаповалов: Естественно. У нас 92. Это на самом деле
великая работа, которая проведена. Я имею в виду, что название несколько не
соответствует содержанию. Алексей Анатольевич уже об этом сказал, что есть
разные города. Назрань – это не центр региона, это 116 тыс. Тем не менее он
присутствует здесь. Есть Нижневартовск – 274 тыс., Орск – 234 тыс., который не
присутствует. И наконец, Анадырь,
которая присутствует, имеет 15 тыс.

Очень сложно совместить в одном
рейтинге областные центры. Среди них есть очень маленькие незначительные по
численности населения, соответственно, проблемам, и крупные города, которые
значительно превышают эти областные центры. Может быть, ввести какую-то
градацию, может быть, разделить их на отдельные категории: категории областного
центра, категории крупного моногорода, как например, Магнитогорск. Во всяком
случае, здесь есть над чем подумать. Это первая часть, то что касается объекта
исследования.

Что касается показателей и критериев.
Если брать социально-экономическую часть, есть образование, нет
здравоохранения. Открываем перечень вопросов местного значения городского
округа № 13 — образование. Не менее важный
№ 14 – здравоохранение. Тоже
достаточно важный № 15 – оказание услуг связи и общественного питания. Я не
призываю все 45 вопросов местного значения анализировать.

Достаточно странно, учитывая вопросы
образования, не учитывать при этом такие же важные вопросы здравоохранения. И
конечно, те вопросы, которые у нас сейчас являются самыми актуальными, это
вопросы утилизации мусора. Может быть, их тоже вынести в отдельную часть,
потому что это проблема, которая становится вопиющей и чрезвычайно важной. Эту
проблему нужно решать. Если мы будем в рамках этого рейтинга учитывать то, как
решается эта проблема, очевидно, это тоже будет важно.

И наконец, последнее, то что касается
политико-управленческой части. Безусловно, очень важно как взаимодействует
местное самоуправление и региональные центры. Очень важно, какие
межэлитные проблемы существуют или не
существуют на этом уровне. Как мне кажется, местное самоуправление – это в том
числе в первую очередь про участие населения. В этой части можно немного
усилить показатели. Если мы будем анализировать степень участия населения, не
только протесты, потому что протест – это то участие, которое является
деструктивным, а более конструктивные методы участия, то есть то, что касается
публичных слушаний, собраний, обращений, референдумов. Может быть, это тоже
было бы достаточно важным показателем. Если мы делаем муниципальное управление
излишне технократичным, мы забываем о необходимости коммуникации с населением.
Получается Кемерово. Еще раз хочу сказать спасибо за замечательный продукт.

Дмитрий Орлов: Спасибо, Владимир Леонидович! Хотел предоставить слово
Ростиславу Туровскому для реакции по поводу методики и некоторых других
аспектов исследования.

Ростислав Туровский: Спасибо огромное за обратную связь.
Все это было очень полезно и будет нами учтено при продолжении этого
исследования. Несколько рефлексий. Два частных момента. Первый по поводу
Волгограда. К сожалению, я должен огорчить тех, кто думал, что мы будем каяться
в наличии опечатки в нашем материале. Я перепроверил данные по Волгограду. Там
в четвертом знаке после запятой есть различия в цифрах, а до третьего знака
после запятой совпадает. Что нам делать теперь? Каяться или нет, не знаю.

Дмитрий Орлов: Покаяться можно всегда.

Ростислав Туровский: Покаемся за то, что у нас до
третьего знака после запятой цифры совпадают. По поводу здравоохранения здесь
все-таки надо учитывать, мы обращаем внимание на те направления, те сферы,
которые реально финансируются муниципальными образованиями, то есть фактически,
а не только с точки зрения законодательства попадают в сферу его компетенций. С этой точки зрения со
здравоохранением произошла известная и неприятная для местного самоуправления
штука, поскольку фактически оно не входит в сферу компетенций местного
самоуправления и органами местного самоуправления не финансируются.

С образованием совершенно другая
ситуация, поскольку оно висит на органах местного самоуправления. Далее по
поводу некоторых методических вещей и перспектив исследования. Во-первых, нужно
думать, каким образом усиливать экспертную составляющую. Я понимаю и согласен,
что следует расширять экспертную панель.
Вы понимаете, что крайне тяжело найти достаточное количество грамотных
экспертов на каждый субъект РФ. Стараемся, как можем, и будем продолжать работу
над увеличением количества экспертов.

Наряду с этим, учитывая важность
экспертной составляющей, я думаю, что
нужно будет подумать над уточнением постановки вопросов, которые задаются
экспертам, чтобы эксперт ясно и четко понимал, что именно мы от него хотим в
той оценке, которую он дает по тем или иным направлениям работы городской
власти. Второй момент связан с различными возможными или невозможными поправками,
которые могут вноситься в эту систему оценки. Например, нужна ли поправка на
степень сложности условий, в которых работает городская власть. Стоит ли
повышать вес социально экономического блока и понижать вес
политико-управленческого блока, как учитывать влияние губернатора и поддержку
со стороны губернатора в отношении городского округа и его власти. Это все
довольно сложные темы. На мой взгляд,
здесь нет идеального решения.

Если заниматься различными
поправками, это тоже может быть опасный путь, поскольку мы с помощью этих поправок можем нарваться на какие-нибудь
обвинения в манипулировании данными. Можем не получить тот эффект улучшения
качества продукта, которого мы хотели бы добиться. Я думаю, что для нас это
пока информация к размышлению.

Стоит ли вводить какие-то поправочные
коэффициенты? Если это делать, то конечно, нужно будет подумать, чтобы это было
абсолютно ясно, прозрачно и хорошо обосновано. Далее важная вещь, но она пока
еще не вызрела, связана с оценкой эффективности бюджетных средств в те или иные
сферы. Дело в том, что делать это оценивание, как мы это делаем в случае с
региональным рейтингом, пока нельзя и рано. Бюджетная статистика за начало года
– это не лучшая статистика. Полагаю, что по мере накопления большего объема
информации и по мере прохождения бюджетного годового цикла ближе к его концу
уже можно будет добавить исследования, и оценка эффективности в стиле затраты и
результаты, которые мы делаем для региональной власти.

Теперь в отношении будущего и
перспектив. Несмотря на все длинные волны, есть достаточно динамичные вещи. Во
многих городах пройдут выборы, которые мы рассматриваем в сентябре. Будет накоплен больший объем
информации, это оперативная информация по бюджетной статистике в течение года,
появятся новые экспертные оценки с расширением экспертной панели. Поэтому я
думаю, что может быть, в ежеквартальном режиме и нет такой динамики, но в
режиме раз в полугодие как раз с возможным выходом на рейтинг где-то в
октябре-ноябре, я думаю, что было бы оптимальным выпустить второй рейтинг
осенью после муниципальных выборов.

Дмитрий Орлов: Спасибо, Ростислав Феликсович.
Дмитрий Анатольевич Журавлев, руководитель Института региональных проблем.

Дмитрий Журавлев, генеральный
директор Института региональных проблем:
Оценивать доклад я не
могу, потому что хоть я и гораздо меньшую роль играл, чем авторы, я был одним
из 142 экспертов, меньше 1 %, но все-таки участвовал. В чем плюс выступать последним?

Ты всех услышал. Если сводить нашу
дискуссию к нескольким словам, то она сводится вот к чему. Рейтинг очень
хороший, но хорошо бы в него еще чего-нибудь. Дальше каждый говорит свое. Я
тоже могу добавить два пункта. Расширить тезис взаимоотношений с областной
властью во всех смыслах, не только в экономическом, это очень важно. И второе –
это разделение на группы городов. При этом общий рейтинг тоже нужен. Нельзя
чтобы в каждой группе был отдельный рейтинг и только. Но это пожелание. Теперь
я сам себе буду противоречить. Есть
опасность, что если все наши пожелания будут выполнены, то авторы не узнают
своего труда.

Главное в любом рейтинге – это метод.
Если мы будем навешивать игрушки, то елка сломается. При всем том, что мне тоже
хочется, я даже сказал, чего бы мне хотелось там увидеть, я понимаю, что может
быть лучше, или даже вообще оставить так, как есть, чем добавлять новое. То,
что есть, работает, а при увеличении граф, есть шанс просто в них утонуть. В
целом все равно этот рейтинг очень важен.

Будет ли он перерабатываться? Он все
равно, конечно, как-то перерабатываться будет. Авторы – люди активные и
думающие. Они не могут взять и просто
автоматически постоянно повторять одно и то же. В любом случае главное то, что
он появился, и то, что мы можем отнестись к этому как к документу, к материалу,
на основании которого мы можем работать каждый в своей сфере. Мы здесь сегодня
на редкость из разных сфер собрались. Обычно здесь более в этом смысле узкий
состав. Мне думается, что важен рейтинг как таковой. Во-вторых, по поводу
динамики. Динамикой будет следующий рейтинг. Я поздравляю авторов, считаю, что
работа удалась. Наша задача – поучаствовать в написании следующего.

Дмитрий Орлов: Спасибо, Дмитрий Анатольевич!
Спасибо, уважаемые коллеги, за отзывы о нашем продукте. Редко так бывает, когда
практически все заседание посвящено анализу какого-то материала, в данном
случае первого рейтинга эффективности в городских округах. Это нас и
мотивирует, это большая честь. Это заставляет учесть те вопросы, претензии,
дополнения к методике составления этого продукта, которые были высказаны. Меня
удивило, что не прозвучали многие актуальные оценки ситуации в российских
городах, которые я ожидал. Может, это и к лучшему, в том смысле что мы
сфокусировались на системных проблемах, тех самых длинных волнах, о которых
говорил Александр Шпунт, а действительно вопросы ситуативного характера
остались за пределами, там, где бушуют другие волны, за пределами нашего зала.

Я убежден в том, что наш продукт
будет реально важен для политического класса, политической элиты, в том числе
федеральной, не только региональной. Я убежден в том, что не все участники
нашего заседания участвовали в рейтинге, но должны принять участие в ближайшем
рейтинге, который будет. Направим вам анкеты и будем стремиться к
взаимодействию с вами и в этом формате. Спасибо большое за нашу дискуссию и
продолжим ее далее.

Send with Telegram
bookmark icon

Write a comment...