Новый законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» внесен в декабре прошлого года главой комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству А.Клишасом и председателем комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству П.Крашенинниковым (авторы недавно принятых поправок к Конституции России). Наступает новая фаза в рамках поэтапного процесса реформирования системы местного самоуправления в России.

Местное самоуправление в новой России: этапы развития

Общая логика новой реформы

Внесенный на рассмотрение Госдумы законопроект о местном самоуправлении подготовлен в развитие положений Конституции России о единой системе публичной власти. Сравнительно новая для российской политической системы категория «публичная власть» появилась после принятия конституционных поправок и имеет концептуальное значение для реформы МСУ. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации (ст. 132 ч. 3), хотя ранее местный уровень был обособлен от системы государственной власти. В декабре 2021 году президент В.Путин подписал закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», внесенный в Госдуму также сенатором А.Клишасом и депутатом П.Крашенинниковым в сентябре. В законе еще раз закрепляется тезис о включении местного самоуправления в систему публичной власти и отмечается, что согласованное функционирование всех трех уровней власти обеспечивает президент. Главы регионов, в частности, наделены полномочиями по привлечению к ответственности глав муниципалитетов (через предупреждения и выговоры), в результате чего они могут быть отрешены от должности. Для принятия законопроекта потребовалось одобрение 2/3 субъектов федерации. Против выступили депутаты Госсовета Татарстана. Помимо магистральной линии полемики о принципах федерализма спорным положением стало для них введение единого стандарта наименования органов власти субъектов Федерации.

В проекте закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в системе публичной власти» вводятся только два виды муниципалитета – городской округ и муниципальный округ (за исключением городов федерального значения), а единственным способом формирования представительного органа становятся муниципальные выборы (упраздняется и так невостребованная двухуровневая модель). Законопроект интерпретируется экспертами как шаг в сторону встраивания местного самоуправления во властную вертикаль. Главы муниципалитетов избираются либо на прямых выборах, либо представительным органом, однако теперь избрание представительным органом осуществляется как из своего состава, так и из числа кандидатов, представленных главой региона. Ранее губернаторы не участвовали напрямую в назначении глав муниципалитетов. Выбранный представительным органом глава муниципального образования всегда возглавляет местную администрацию, то есть ликвидируется двуглавая модель. Также глава региона будет вправе вынести предупреждение, объявить выговор или отправить в отставку главу муниципалитета за ненадлежащее исполнение обязанностей.

Кроме того, в законопроекте уточняются компетенции органов местного самоуправления во избежание путаницы при распределении полномочий между муниципалитетом и субъектом федерации. Так, за органами МСУ закрепляется определенный перечень неотъемлемых полномочий. При этом при необходимости регион может забрать ряд полномочий муниципалитета.

Законопроект устанавливает три вида преобразования муниципалитетов – объединение, разделение и изменение вида муниципального образования (переход из категории городского округа в муниципальный, или наоборот). В контексте предстоящей реформы общественно-политическая дискуссия разворачивается вокруг перспективы укрупнения муниципалитетов, что приведет к ликвидации многочисленных местных советов и соответствующей инфраструктуры (в таком случае упраздняются городские и сельские поселения как таковые). В некоторых регионах процесс укрупнения уже идет, но эта практика пока не носила системного общефедерального характера.

В случае принятия закон вступит в силу 1 января 2023 года, но установлен переходный период до 1 января 2028 года.

       Челябинск: отказ от двухуровневой модели и рост управляемости

В Челябинской области обсуждение реформы местного самоуправления имеет специфику: регион относится к нескольким примерам, где на уровне административного центра вводилась двухуровневая модель городского округа с внутригородским делением, что привело к отмене прямых выборов в Гордуму Челябинска. Отказ от этой модели по объяснимым причинам становится более обсуждаемым событием, чем реформа местного самоуправления, реализуемая на уровне региона в целом.

После принятия поправок в законодательство о местном самоуправлении в 2014 году Челябинск получил статус городского округа с внутригородским делением. Согласно региональным законам «О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе» и «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» семь городских районов получили статус муниципальных образований со своими советами депутатов: Калининский, Курчатовский, Ленинский, Металлургический, Советский, Тракторозаводский, Центральный. В районные советы напрямую избирались 20-25 депутатов, а затем они делегировали своих представителей в Гордуму. По такой схеме выборы проходили дважды: в 2014 и в 2019 гг. Реформа в регионе совпала с приходом к власти губернатора Б.Дубровского, который был заинтересован во внедрении новых административных практик.

Анонсированный советником губернатора А.Текслера, бывшим председателем Заксобрания В.Мякушем отказ от модели внутригородского деления с возвращением прямых выборов в Гордуму положительно принят всеми участниками политического процесса, в том числе оппозицией. Можно с уверенностью предполагать, чтопозитивный эффект от отмены двухуровневой модели на уровне административного центра сгладит негативные последствия, связанные с предстоящим укрупнением муниципалитетов в регионе. Декларативно создание районных советов призвано было приблизить депутатов к жителям территорий, но на практике реформа связана с рядом негативным последствий.

        Очевидно, что районные и городские депутаты имеют разный объем полномочий, бюджетных в том числе. Проблема полномочий, доступа к ресурсам и ответственности актуальна для всей системы местного самоуправления. Возможно, несоразмерность полномочий и ожиданий даже более обострена не на уровне административного центра, а на территориях.

        Проблемой районных советов стала довольно высокая конфликтность. На уровне города и области политический контроль и управление рисками более очевидны и системны. При этом возникающие противоречия все чаще находят выход либо в ходе второстепенных процедур (например, конфликтными в известной степени считаются праймериз «Единой России»» как один из главных каналов рекрутирования элиты), либо на локальном уровне.

       Реформа МСУ в регионе: укрупнение муниципалитетов и новая власть

        Реформа местного самоуправления не ограничивается отказом от модели райсоветов на уровне административного центра. Как и в других регионах, в Челябинской области ожидается укрупнение муниципалитетов, что подразумевает ликвидацию советов депутатов. С учетом замысла реформы общее количество муниципальных образований в регионе сократится как минимум в несколько раз. Процесс укрупнения муниципалитетов в Челябинской области фактически уже идет. В 2019 году началось объединение Коркинского района и городских поселений Коркино, Роза, Первомайское в один муниципальный округ. Потенциальные конфликты удалось купировать благодаря адекватному взаимодействию внутриполитического блокаобластной администрации, Русской медной компании ирегионального отделения «Единой России». Объединение должно состояться в первой половине 2022 года. В сентябре 2022 года должны пройти прямые выборы в объединенное муниципальное образование.

Проблемы местного самоуправления в Челябинской области, как и в большинстве российских регионов, проявляются в отсутствии полномочий и ресурсов, достаточных для решения возникающих на местах проблем, а также, как следствие, в недостатке кадров. Особенно это касается самого низкого уровня – сельских и городских поселений. Несмотря на то, что они преобладают в количественном отношении, такие муниципалитеты не имеют достаточно автономии, чтобы соответствовать принципам местного самоуправления. Поскольку недостаточно прояснен вопрос отношений между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями, создается путаница в принятии решений, что, с одной стороны, ограничивает свободу нижестоящих администраций, с другой – позволяет переводить вопросы локального значения в другие инстанции (как правило, в связи с отсутствием ресурсов). Де-факто на территориях выстраиваются иерархии: сельские и городские поселения находятся в подчинении у руководства муниципальных районов, несмотря на формально независимый статус.

Отсутствие ресурсов подразумевает неравномерное распределение налоговых поступлений в бюджетах муниципальных образований разного уровня. В основном налоговые доходы поступают в городские округа, затем – в муниципальные районы, а на сельские и городские поселения приходится около 10% поступлений, хотя в них проживает более 20% населения области. Но главная проблема заключается в том, что сельские и городские поселения испытывают недостаток финансирования для реализации обязательств в сфере своей компетенции.Показательным примером является обеспечение деятельности аварийно-спасательных служб: в случае возникновения чрезвычайных ситуаций органы муниципальной власти должны реагировать первыми, но они зачастую не имеют необходимой инфраструктуры. После масштабных пожаров в Челябинской области Законодательное собрание региона начало обсуждение законопроекта о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по тушению ландшафтных (природных) пожаров с предоставлением субвенций.

На уровне сельских и городских поселений постоянно возникает проблема с недостатком кадров – люди не видят не только финансовых стимулов, но и возможности действовать в условиях ограниченных или практически отсутствующих ресурсов. Немаловажным фактором становится ответственность – не только формальная, но и перед соседями: поселенческий уровень наиболее приближен к жителям. Наконец, о каких-либо перспективах подобного гражданского активизма как социального лифта говорить также не приходится. Люди не хотят становиться депутатами сельских поселений. Набрать кандидатов на выборы этого уровня — отдельная трудоёмкая работа.

       Перспективы и риски реконструкции

В случае принятия новой редакции закона о местном самоуправлении в Челябинской области в период с 2023 по 2028 гг. начнется процесс реконструкции органов МСУ.

На уровне административного центра после ликвидации систем райсоветов как самостоятельных муниципалитетов существующие районы получат статус административных единиц в компетенции мэрии Челябинска. Будут возвращены прямые выборы в Гордуму.

Основные риски связаны с недовольством лоббистских групп, интересы которых будут непосредственно задеты реформой. Депутаты райсоветов стали эффективным инструментом для продвижения бизнес—интересов. Кроме того, большое количество депутатов позволяло удовлетворить политические амбиции избыточно широкого круга деятелей, даже обладающих относительно небольшим влиянием в городе.  Поскольку для многих сложившаяся система представляется более комфортной и предсказуемой, ее упразднение может быть связано с конфликтами, требованиями компенсации и уступок от властей города и области, так как риски дестабилизации ситуации всегда сохраняются. На уровне райсоветов Челябинска принимаются решения, задевающие коммерческие интересы элитных групп. Оказывать влияние на ситуацию в районах через Гордуму или мэрию может стать сложнее. Сглаживает риски внутриэлитных конфликтов то, что речь идет о системной политике федерального центра, а не о решении региональных властей.

В настоящее время на территории Челябинской области — более 300 муниципальных образований, из них 242 – сельские поселения, 27 – городские поселения. Вместе они образуют 27 муниципальных районов. После ликвидации сельских и городских поселений эти территории будут распределены между администрациями 27 существующих муниципальных районов, которые получат статус муниципальных округов. На периферии общественно-политической жизни окажутся многие представители местного самоуправления: несмотря на кадровые проблемы, не все из них с энтузиазмом воспринимают упразднение сельских и городских советов. Отчасти этот эффект будет компенсирован тем, что на уровне муниципальных округов, как ожидается, будут созданы специальные подразделения для ликвидированных муниципальных образований, где смогут продолжить работу «сокращенные» муниципальные служащие. Пример объединения в Коркинском районе станет показательным для всей области; он должен погасить соответствующую тревогу.

При этом для жителей доступ к органам местного самоуправления останется прежним: местные администрации сельских поселений будут интегрированы вадминистрации объединенного округа. Для Челябинской области проблема расстояний имеет значение, и это в рамках преобразований учитывается. Опасения жителей связаны в первую очередь с тем, что наряду с местными советами и администрациями могут быть ликвидированы объекты социальной инфраструктуры – фельдшерско-акушерские пункты, детские сады и школы. Содержанием реформы это не предусмотрено, но такое восприятие процесса объединения муниципалитетов достаточно распространено. Создание эффективной конфигурации системы МСУ и интенсивная коммуникация с жителями по поводу деталей проведения реформы – реальные вызовы для администрации Челябинской области и мэрии Челябинска.