Доклады

Доклад: «Политические стратегии губернаторов-новичков, назначенных на свои посты в конце 2011 — 2012 гг.»

13.05.2013

Волна переназначений глав регионов, прошедшая с момента объявления о возврате выборности губернаторов и до вступления в силу закона о прямых выборах, была по сути ответом на политический кризис модели назначений. Напомним, что в период 2005 по 2011 год произведено 140 назначений, 67 раз посты глав субъектов доверяли новичкам (47,6%), из них 27 были варягами. Из новых губернаторов 15 ушли досрочно, не доработав до окончания первого срока (из них 10 варягов, 2 местных и 3 возвращенца), 1 погиб (варяг), 3 не были переназначены (1 варяг, 2 местных). 17 новичков были переназначены (7 варягов, 9 местных и 1 возвращенец), но из них 3 ушли досрочно, не доработав до конца второго срока (из них 2 варяга).

Среди губернаторов-новичков, назначенных в период с 2005 года и пребывавших в должности к середине 2011 года, преобладают местные (всего 40 человек, включая 8 возвращенцев), число сохранившихся на посту варягов составило 13 человек. Несмотря на очевидно меньшую результативность работы губернаторов-варягов, пропорция соотношения среди вновь назначенных в конце 2011-2012 году местных и неместных даже выросла в пользу неместных (12 против 9) в силу активного лоббизма политических групп и корпораций. Только 5 из 20 новых глав имели опыт самостоятельной кокурентной политической борьбы.

При этом можно отметить, что ряд типовых ошибок, которые совершались губернаторами-варягами, многими новыми назначенцами был повторен и на этот раз. С точки зрения эффективности политической стратегии губернаторы-новички могут быть разделены на три группы. В группу губернаторов, показывающих высокую эффективность избранной политической стратегии, были отнесены губернаторы Ленинградской, Московской и Томской областей. В группу губернаторов, чья политическая стратегия была оценена как средняя с точки зрения ее эффективности, вошли главы Ставрополья, Вологодской, Костромской, Мурманской, Самарской и Саратовской областей. В группу губернаторов, на данный момент показавших низкую эффективность избранной политической стратегии, были отнесены губернаторы Карелии, Мордовии, Пермского и Приморского краев, Архангельской, Волгоградской, Иркутской, Омской, Свердловской, Смоленской и Ярославской областей.

При этом следует учитывать, что главы регионов оказались в неравном положении. Так, в ряде регионов к моменту смены власти возникла и сохранялась ситуация политической турбулентности. К политически нестабильным регионам следует отнести Архангельскую, Волгоградскую Мурманскую, Смоленскую, Ярославскую, Свердловскую, Иркутскую, Костромскую, Саратовскую и Самарскую области, Приморский и Пермский края, Ставрополье и Карелию. Реализация эффективной политической стратегии особенно затруднена в тех регионах, где внутриэлитные конфликты стали правилом (таких, как

Иркутская, Волгоградская и Свердловская области). Местные элиты, добившись отставки одного или даже нескольких не устраивающих их губернаторов, приобретают вкус к новым интригам.

Всего лишь 6 регионов, в которых в конце 2011 — начале 2012 гг. сменились руководители, можно назвать политически стабильными. В Мордовии, Вологодской, Томской, Ленинградской, Омской и Московской областях от губернатора не требовалось тратить силы на настройку системы управления и разбираться со старыми внутриэлитными противоречиями. Однако и это не гарантия спокойной жизни, так, например, в Омске экс-губернатор не смирился с потерей своего поста и вывел всех своих людей из управляющей вертикали.

Точно также не равноценны и бюджетные возможности регионов. Финансы большей части из них на момент прихода новых губернаторов во власть находились в печальном состоянии (Костромская область, Мордовия, Карелия, Волгоградская область, Саратовская область, Ставропольский край, Смоленская область, Вологодская область, Ярославская область, Архангельская область). Два региона занимали по этому параметру промежуточное положение (Мурманская и Самарская области) и лишь 8 регионов можно было назвать финансово устойчивыми (Омская, Томская, Ленинградская, Иркутская Свердловская, Московская области, Приморский и Пермский край).

Большая часть губернаторов пошли по пути ломки сложившейся системы власти в плане своей кадровой политики. Преемственность стала исключением в этом цикле назначений. В полной мере она характерна только для Мордовии и, лишь с очень большими оговорками, для Московской и Вологодской областей. В ряде регионов губернаторами предпринимаются усилия, чтобы подстроить систему полностью под себя (Н. Меркушкин в Самаре — наиболее яркий пример), где-то, наоборот, под давлением местных элит создаются коалиции (Пермь и Волгоград), в Смоленске губернатору самому пришлось инициировать коалицию. Однако коалиционные правительства редки и даже там, где они есть, недостаточно эффективны (см. пример Смоленской области). Зато надпартийность губернатора (Саратов) и способность вести диалог со всеми силами (Кострома), невзирая на их партийную принадлежность, безусловно, помогают в управлении регионом.

По-разному ведут себя губернаторы, пришедшие из бизнеса и политики. Так, иркутский губернатор С. Ерощенко записал в свои достижения пополнение парка самолетов и развитие туризма, однако его критики утверждают, что реально это развитие исключительно по приоритетным для губернатора как бизнесмена секторам. В качестве позитивной тенденции стоит отметить ряд регионалов, обязанных своим назначениям бизнес-группам, которые смогли расширить базу своей поддержки среди бизнес-групп (А. Дрозденко, С. Жвачкин, М. Ковтун) и уйти от ярлыка «ставленник одной корпорации». Большинство губернаторов решили опираться в своей работе на сугубо местные или преимущественно местные команды. Разумеется, эта тенденция более характерна для выходцев из местной элиты. Назначенцы-варяги более вариативны в выборе своей кадровой политики. Так, А. Худилайнен создал смешанное правительство с наибольшим количеством варягов среди всех рассматриваемых губернаторов. В. Басаргин первоначально сделал ставку на неместные кадры, а потом вынужденно пересмотрел свою политику и теперь его администрация является преимущественно местной.

В ряде регионов состоялся реванш команд экс-экс-губернаторов (в Иркутске к власти возвращаются люди Говорина, в Пермском крае – Трутнева и Игумнова, в Костроме – Шершунова). Не избежали и новые губернаторы вовлечения в традиционные для российских регионов конфликты с мэрами крупных городов. Уже через год серьезные конфликты с администрациями столичных городов возникли у губернаторов Приморья, Карелии, Самарской, Свердловской и Архангельской областей.

Отметим, что значительному числу новых губернаторов придется столкнуться с важными выборами уже в этом, 2013 году (выборы пройдут в Иркутской область, Московской области, Свердловской области, Ярославской области, Карелии, Смоленской области, Приморском крае, Вологодской области, Архангельской области, Волгоградской области*) или же в следующем, 2014 году (запланированы выборы в Самарской области, Костромской области*, Томской области и Мурманской области). Некоторым назначенцам работать будет легче. До ближайших значимых выборов времени еще много у губернаторов Ленинградской, Саратовской и Омской областей, Ставрополья, Пермского края и Мордовии.

Введение

15 декабря 2011 года премьер-министр Российской Федерации в прямом эфире программы "Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение" предложил изменить «способ приведения губернаторов к власти» так, чтобы партии, находящиеся в региональном парламенте, прямым и тайным голосованием определяли своих кандидатов, которые бы затем, пройдя через президентский фильтр, выходили уже на прямое голосование всего населения региона.

Спустя неделю, в своем последнем послании ФС, президент Дмитрий Медведев пообещал внести в Госдуму законопроект о возвращении прямых выборов глав регионов. Законопроект действительно был внесен в парламент месяц спустя, но президентского фильтра в нем не оказалось. 1 июня 2012 года закон о всенародных выборах глав регионов РФ с новеллой о муниципальном фильтре для кандидатов вступил в силу. Исключение здесь составил, пожалуй что, лишь глава Ленинградской области А. Дрозденко.

В полугодовом промежутке между этими событиями в кадровом корпусе губернаторов произошли серьезные ротации. Были назначены новые главы в 20 субъектах РФ и переназначены в четырех. Таким образом, волна назначений и переназначений губернаторов, которая пришлась на конец 2011 года – первую половину 2012 года, стала крупнейшей в российской истории после кампании, развернувшейся вслед за постановкой «вопроса о доверии» губернатором Приморского края С. Дарькиным в феврале 2005 года. Тогда, в рамках полугодового периода февраль-август, было переназначено 23 губернатора, а четверо получили свои посты впервые. Заметно, что при сходстве кампания конца 2011 года – первой половины 2012 года качественно отличается высокой долей новых людей, пришедших к руководству регионами.

Данное исследование ставит своей целью охарактеризовать и дать оценку эффективности политической стратегии губернаторов-новичков. Попытки выстроить адекватный механизм оценки региональной исполнительной власти в истории современной России предпринимались неоднократно. В августе 2012 года президент В. Путин издал указ №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», который сократил количество отчетных показателей до 11. В основу интегральной оценки были положены преимущественно социально-экономические и демографические показатели, а также данные социологических опросов. По данным Минрегиона, попавшим в прессу, первые 5 строчек рейтинга займут наиболее богатые регионы: НАО, Татарстан, ЯНАО, Москва, Санкт-Петербург. Как представляется, такая система имеет очевидные недостатки. Если оценивать социально-экономические и демографические показатели как таковые без внимания к динамике (положительной или отрицательной), любая власть нефтедобывающего региона автоматически оказывается эффективной. И наоборот, самая успешная команда, назначенная в депрессивный регион, всегда будет оказываться в отстающих. Таким образом, оцениваются ресурсы, которыми обладают глава региона и правительство, а не то, насколько эффективно эти ресурсы используются. Кроме того, в рейтинге Минрегиона слепым пятном оказывается политический компонент и способность губернатора выстраивать коммуникацию с элитами, инвесторами, жителями региона и федеральным центром, создавать эффективный медиаобраз.

Целый ряд факторов, как, например, раскол элит, высокий уровень протестных настроений в регионе просто не получают отображения в указанной системе оценок. И даже если в экономически благополучном регионе возник острый политический кризис, глава региона будет по-прежнему получать высокие оценки. Поэтому в данном докладе использовался принципиально иной аналитический подход. В качестве блоков для анализа взяты следующие динамические отношения или диалоги:

— Губернатор-федеральный центр, где в сторону федерального центра работают каналы «информирования» и «запросов», в сторону губернатора — канал

«указаний»;

— Губернатор-население;

— Губернатор-местные элиты;

— Губернатор-бизнес, работающий или инвестирующий в регион.

Дополнительными критериями для оценки эффективности политической стратегии губернаторов-новичков стали:

1. Анализ результатов региональных и муниципальных выборов, если таковые проводились, где под электоральной управляемостью понимается способность губернатора достигать результата, избегая политических скандалов;

2. Анализ принципов и результатов кадровой политики губернатора, описание персонального состава команды.

Для решения поставленных задач использовались следующие методы: глубинные экспертные интервью с федеральными экспертами, региональное экспертное исследование на основе формализованной анкеты, анализ данных, предоставленных администрациями субъектов федерации, анализ статистических данных и публикаций СМИ, а также материалы аналитических обзоров по итогам работы конкретных глав регионов

Благодарим за участие региональных экспертов: Максима Постникова, Леонида Бляхера, Виталия Арькова, Константина Киселева, Алексея Щербинина, Дмитрия Козенко, Андрея Чуракова, Дмитрия Олейника, Александра Соколова, Александра Жирова, Сергея Беспалова, Владимира Нехорошева, Александра Миклина, Виталия Ковина, Любовь Фадееву, Сергея Федорова, Дениса Лебедя, Дмитрия Солонникова, Ивана Жукова, Ольгу Малаканову и других экспертов, пожелавших остаться анонимными.

Контекст назначений губернаторов

Представляется несомненным, что одна из задач массовой ротации губернаторского корпуса состояла в том, чтобы отсрочить проведение выборов в ряде

проблемных регионов. Так, из 20 регионов, в которых были назначены губернаторы-новички, только в трѐх полномочия руководителей истекали до 1 июня 2012 года, то есть до момента вступления в силу закона о новом порядке избрания губернаторов. Всего по итогам полугодовой волны назначений 10 регионов 10 лишились права в 2012 и 201311 годах избрать губернаторов всенародным голосованием.

Стоит также отметить, что регионы, в которых произошли замены, преимущественно характеризуются довольно низкой электоральной управляемостью – в

большинстве из них партия «Единая Россия» показала в декабре 2011 года результат значительно более низкий, чем в среднем по стране (самый низкий процент в Ярославской области — 29%). Исключения составили Саратовская область (64,9%), Мордовия (91,6%) и Ставропольский край (49,2%), в последнем цифра почти приблизилась к общим по России 49,32%. В отдельных случаях (например, Мурманская и Волгоградская области, Ставропольский край) центр заранее отказал главам регионов в доверии и не позволил возглавлять список партии власти на выборах в парламент.

Возвращение прямых выборов глав субъектов федерации, пусть и с ограничениями в виде муниципального фильтра, неизбежно влечѐт за собой повышение роли диалога губернатора с населением. Губернаторам, так или иначе, приходится ориентироваться на оценку их работы со стороны населения вверенных им регионов. Однако некоторые черты старой модели назначений 2005-2012 гг. сохранены: региональный лидер, как показывает недавний пример Дагестана, может быть в любой момент снят со своей должности решением Президента РФ. Таким образом, эффективному губернатору в сложившихся к 2013 году условиях необходимо решить сложную задачу: стать публичным политиком, не выпав при этом из обоймы Кремля.

В части рассматриваемых регионов значимые выборы состоятся уже в 2013 и 2014 годах. Их можно считать своеобразным экзаменом для губернаторов — смогут ли они сделать верную ставку и поддержать кандидатов, которые импонируют жителям региона, или же быть достаточно убедительными, чтобы избиратели поддержали ставленников губернаторов.

Уже в сентябре 2013 года в единый день голосования пройдут выборы глав столичных городов сразу в нескольких регионах – в Вологде, Владивостоке, Петрозаводске, Екатеринбурге. Остается вероятность проведения прямых выборов мэра и в Волгограде. Депутаты региональных парламентов будут избираться в Архангельской, Смоленской, Ярославской, Иркутской областях. Губернаторские выборы пройдут в Московской области.

В единый день голосования в 2014 году будут избраны городские депутаты Вологды, Волгограда и Мурманска. В этот же день будут избирать мэров жители Томска, Самары и, возможно, Мурманска и Костромы, кроме того пройдут выборы депутатов в городскую Думу Иркутска. Таким образом, лишь у пяти новых назначенцев есть запас времени до следующих значимых выборов в их регионе.

Очевидно, что в ситуации плотного электорального графика к главам регионов, несомненно, предъявляются высокие требования в области политического менеджмента и эффективности политического руководства. В то же время большая часть рассматриваемых назначений явилась результатом лоббистской активности корпораций и отдельных групп, входящих в правящую коалицию. Очевидно, что новые главы регионов имеют двойной функционал. Во-первых, они должны застраховать федеральный центр от неожиданных и нежелательных результатов на губернаторских выборах, во-вторых упрочить позиции в регионах ряда крупных экономических и политических игроков (см. таблицу №1).

Подобная ситуация создает соблазн для использования поправок в закон о выборах глав исполнительной власти в субъектах РФ, принятых весной 2013 года и позволяющих региону вернуться к системе назначений. Но далеко не каждый региональный парламент пойдет на отмену выборов, которая, во многом, была инициирована ради сохранения стабильности на Северном Кавказе. Практически это означает, что губернаторам-новичкам следует готовиться к сценарию полноценной электоральной кампании.

Назначенные губернаторы хронологически действуют в одном политическом цикле — подавляющему большинству предстоит подтверждать свои полномочия на выборах в сентябре 2017 года. При сохранении единого сентябрьского дня голосования в 2017 году в России могут пройти выборы глав регионов одновременно в 30 субъектах федерации. При этом основную массу составят регионы во главе с губернаторами-новичками (19 регионов). В случае, если к ним присоединятся четыре переназначенных в 2012 году губернатора, то сложится ситуация, при которой из 23 баллотирующихся глав регионов только будут иметь опыт участия в предвыборных кампаниях (не считая участия в выборах в советский период и выдвижения по партийным спискам). Более того, из 20 лиц, назначенных на губернаторские посты впервые, лишь 5 человек имеют реальный опыт электоральной борьбы. Так, Сергей Боженов в 2004 году был избран мэром Астрахани, Александр Дрозденко в 1996 году победил на выборах главы муниципального образования — Кингисеппский район, Олег Кувшинников был избран мэром Череповца в 2007 году, Николай Меркушкин в 1995, 1998 и 2003 году избирался главой республики Мордовия, Александр Худилайнен в 2001 году победил на выборах главы Гатчинского района.

Впрочем, справедливости ради отметим, что из всего состава губернаторского корпуса только 44 человека имеют опыт самостоятельного участия в выборах, причѐм некоторые региональные главы последний раз участвовали в выборах еще в начале 1990-ых годов, как, например, Р. Абдулатипов или В. Зеренков.

Фактически это означает, что между выборами в Государственную Думу РФ (2016 г.) и выборами Президента РФ (2018 г.) проходит ещѐ одна полноценная федеральная выборная кампания, которая охватит до трети регионов. Большая часть этих регионов уже сейчас характеризуются низкой электоральной управляемостью, в то время как уверенности в том, что губернаторы-новички, не имеющие электорального опыта, смогут решить обостряющиеся местные проблемы, нет.

Более того, проведение трѐх последовательных крупных электоральных кампаний заставит федеральную власть решать сложную задачу поддержки высокого рейтинга и позитивной повестки. Для решения столь масштабной задачи существующая политическая система может не найти достаточного количества ресурсов, а значит, федеральный центр вполне может отказаться от полноценной и безоговорочной поддержки всех действующих губернаторов в 2017 году.

Коллективный портрет губернаторов-новичков

Большинство губернаторов, назначенных в 2011 – 2012 годах, принадлежит к партии «Единая Россия». Партийных губернаторов набралось 15 человек. Губернатор Смоленской области А. Островский состоит в ЛДПР. 4 беспартийных губернатора – С. Ситников (Костромская область), С. Ястребов (Ярославская область), В. Басаргин (Пермский край) и С. Ерощенко (Иркутская область). При этом последний состоял в «Единой России», затем возглавил Иркутское отделение «Правого дела» и был доверенным лицом Михаила Прохорова на президентских выборах 2012 года. Среди 83 регионов Российской Федерации всего в 8 субъектах губернаторы не являются членами «Единой России» и 5 из них — новые назначенцы.

Средний возраст новых губернаторов 42 – 58 лет, но есть и исключения. Так Алексею Островскому 37 лет, Самарскому губернатору Николаю Меркушкину 62 года, Ставропольскому Валерию Зеренкову – 64, что также является скорее исключением для последних назначений. Среди новых губернаторов преобладают «местных» — 8 человек. Три назначенца вернулись в свой регион после зачастую длительного отсутствия — С. Жвачкин, И. Орлов и С. Ситников. Чистых «варягов» в качестве глав получили 9 регионов. Глава Самарской области Николай Меркушкин – бывший глава Мордовской республики, единственный из новых назначенных губернаторов, кто был переназначен на аналогичную должность из

другого региона.

16 из 20 губернаторов ранее занимались политикой либо находились на государственной службе. Из них только губернатор Московской области Андрей

Воробьев ранее занимался бизнесом (компания «Русское море»), но при этом являлся депутатом государственной Думы трех созывов (4, 5 и 6 созывы), а в Госдуме шестого созыва был руководителем фракции «Единая Россия». У губернатора Архангельской области Игоря Орлова опыт руководства крупными предприятиями (ФГУП «Центр судоремонта „Звездочка» (Северодвинск), ОАО «Прибалтийский судостроительный завод „Янтарь» (Калининград), ООО «Автотор Холдинг». Губернатор Омской области Виктор Назаров — бывший генеральный директор «Газпром-Межргионгаз-Омск», Сергей Жвачкин (Томская область) в разное время был генеральным директором «Томскгаз» и «Томскгазпром» (с 1994 г.), «Востокгазпром» (1999 – 2004 гг.), «Кубаньгазпром» (с 2004 г.), в 2007 году был назначен генеральным директором ООО «Газпромтрансгаз-Кубань» (с июля 2011 года — «Газпром трансгаз Краснодар»). Иркутский губернатор Сергей Ерощенко был одним из создателей иркутского холдинга «Истлэнд».

Стоит особо отметить, что в 2011-2012 гг. выходцы из силовых органов получили лишь одно назначение: губернатором Подмосковья стал политический тяжеловес С.Шойгу. Однако с его возвращением в федеральное правительство среди новых губернаторов силовиков не осталось.

Примечательно, что из 20 новых губернаторов у 8 нет опыта личного участия в выборах, даже учитывая формальное участие — по партийным спискам. В качестве глав регионов, мэров или руководителей областного центра избирались лишь пятеро из назначенных губернаторов. Их можно считать опытными в плане электоральной борьбы руководителями. Более низкий уровень — личное участие в выборных кампаниях – имеют 2 новых губернатора, по спискам партий проходили в региональный и федеральный парламенты 5 человек.

Выборы в регионах после кадровых перестановок

Президентские выборы состоялись в четырѐх регионах с уже назначенными губернаторами-новичками: В Приморском крае кандидат В. Путин получил 57,31% голосов, в Архангельской — 58,97%, Волгоградской — 63,41% и в Вологодской — 59,44%.

В целом результат оказался достаточно высоким, если учесть уровень протестных настроений в данных регионах и низкий процент, который показала правящая партия во главе с Д. Медведевым на думских выборах за три месяца до этого. В качестве одного из факторов, определивших этот результат, можно назвать повышение социального оптимизма и надежд жителей указанных регионов в связи с назначением новых губернаторов. Впрочем, вклад новых губернаторов в итоговые цифры не стоит переоценивать.

Выборы в региональный парламент прошли только в одном из рассматриваемых регионов – Саратовской области. Из 45 депутатов Областной думы избиралось 23 «списочника» и 22 одномандатника. Помимо широко известных в федеральном поле партий, представленных («Единая Россия», «Справедливая Россия», «КПРФ», «ЛДПР») и не представленных («РПР — Парнас», «Правое дело», «Демократическая партия России») в Государственной Думе в выборах принимали участие и новые игроки: «Города России», «Коммунисты России», «Партия социальных сетей», «Коммунистическая партия социальной справедливости». Результатом выборов стало полное доминирование Единой России в парламенте Саратовской области – она получила 43 мандата. Ещѐ по одному взяли «КПРФ» и «Справедливая Россия».

Также стоит упомянуть как значимые выборы в Думу г. Владивостока и муниципалитет г. Ярославля. В обоих случаях результаты были в целом схожи. Во Владивостоке «Единая Россия» получила 41,55% голосов по единому списку и 13 мест по одномандатным округам (всего 17). В Ярославле она взяла 40,77% по списку и продвинула 12 одномандатников (из 19 возможных).

Регионы без выборов. В четырех регионах после назначения новых глав не проводились выборы (не считая депутатов муниципальных собраний и глав сельских поселений, а также дополнительных выборов). Выборов не было в Самарской, Смоленской, Ленинградской областях и Мордовии. Глава Саранска получал назначение на основе решения конкурсной комиссии. Им был назначен бывший министр культуры Республики Пѐтр Тултаев.

Отказ от выдвижения со стороны партии стал одной из важных тенденций в период после электорального цикла декабря 2011-марта 2012 гг. Ряд членов «Единой России» на выборах позиционировали себя как самовыдвиженцы: С.Ф. Тюков в Карелии, В.А. Жуков в Иркутской, Н.А. Самойленко в Мурманской, А.П. Войтюк и О.В. Шахов в Московской областях. Более того, на выборах главы Слюдянского района в Иркутской области один из кандидатов А.В. Должиков изначально выдвигался от «Единой России», но затем демонстративно отказался от партийной поддержки и пошѐл на выборы в качестве самовыдвиженца. Вероятно, таким образом, он рассчитывал собрать часть протестного электората. В качестве самовыдвиженцев на выборы шли не только члены «Единой России». В Мурманской области на выборах главы Ловозѐрского района победил справедливоросс А. Шестак, который также

позиционировал себя как самовыдвиженец.

Выборы в регионах, главы которых не являются членами «Единой России», очевидно, должны рассматриваться с определѐнными оговорками.

В этих местах продвижение глав муниципальных образований и депутатов от «Единой России» не является приоритетным направлением для регионального лидера. В Пермском крае, которым руководит беспартийный губернатор В. Басаргин, в единый день голосования 14 октября на выборах глав администраций в трѐх из четырѐх случаев победили выдвиженцы «Единой России». Причѐм в двух выборах единороссы одержали внушительную победу — Г Поезжаев в Октябрьском районе (74,92%) и А. Свидиренков в Чѐрмозсоком городском поселении (77,37%).

Только на выборах в главы Красновиршевского городского поселения был переизбран эсер С. Калинин. В Иркутской области, где губернатор С. Ерощенко близок к партии «Гражданская платформа», на обоих выборах глав крупных муниципалитетов (Ангарска и Слюдянского района) победу одержали единороссы, которые шли в качестве самовыдвиженцев. Причѐм, в Ангарске эта победа была вопреки позиции губернатора (С. Ерощенко поддержал другого кандидата).

В Костромской области, которой руководит беспартийный Сергей Ситников, на выборах главы г. Чухлома с результатом в 75,68% победил единоросс В.В. Васильев. На выборах в муниципалитет Ярославля «Единая Россия» получила 12 из 19 мест по одномандатным округам и 40,77% по списку. Стоит отметить, что губернатор Ярославской области Сергей Ястребов, не будучи членом «Единой России», участвовал и победил в праймериз этой партии перед мэрскими выборами. Таким образом, в той или иной мере в регионах с беспартийными губернаторами, или губернаторами из других партий, «Единая Россия» в целом демонстрирует неплохие показатели, даже с учѐтом отсутствия очевидной поддержки партии со стороны главы региона.

Скандалы на выборах по-прежнему остаются одним из распространѐнных атрибутов предвыборных кампаний. Причѐм в разных регионах и на разных выборах они приобретали различное содержание и имели свои нюансы.

— Демарш партий и кандидатов в ряде регионов, связанный с итогами выборов и порядком распределения мест законодательных органах. Чаще всего протест в той или форме выражали коммунисты и справедливороссы. В Приморском крае после выборов в законодательное собрание ЗАТО Фокино ряд депутатов отказались от своих мандатов, не соглашаясь с порядком распределения мест между партиями. Другой скандал был связан с аномально высокими результатами «Единой России» на выборах в Саратовскую областную думу – тогда КПРФ и «Справедливая Россия» получили только по одной месту из 45 возможных. Коммунисты в ответ провели акцию протеста и подали в суд иск об отмене результатов выборов. Впрочем, эти усилия не привели к какому-либо положительному для КПРФ результату. Суд отказался принимать иск, а распределение мандатов в региональном парламенте сохранило изначальные пропорции;

— Ряд предвыборных кампаний сопровождался криминальными скандалами. Выборы в Дегтярске Свердловской области были отмечены серией пожаров:

сгорели автомобиль Lexus RX350, который принадлежал кандидату от КПРФ А. Предеину, цех машиностроительного завода, генеральным директором которого являлся кандидат от «Патриотов России» В. Малыгин и квартира в доме у доверенного лица самовыдвиженца О. Козловой. Кандидаты заявили о поджоге. Подобный случай произошѐл в другом городе Свердловской области – в Каменске-Уральском подожгли автомобиль кандидата от КПРФ В. Сидоренко;

— В некоторых регионах отмена выборов либо серьѐзные сомнения в качестве их результатов были связаны с организационными моментами. Выборы главы Березовского в Свердловской области были перенесены на более поздний срок из-за того, что был зарегистрирован только один кандидат. Остальные потенциальные участники предвыборной гонки либо получили отказ в регистрации, либо сами сняли свои кандидатуры. Ряд вопросов возник с проведением выборов в Думу Владивостока, которые были проведены при критически низкой явке — к урнам пришло только 11% от числа всех зарегистрированных избирателей

— Не всегда ставки региональных глав на тех или иных кандидатов оказывались успешными. В частности, смоленский губернатор А.Островский поддержал в качестве кандидата в Совет депутатов Знаменского сельского поселения бизнесмена К. Малофеева. Победа на этих выборах должна была стать для Малофеева трамплином для попадания в Совет Федерации от Смоленской области. Впрочем, его «прыжок» был довольно быстро прерван заявлением в прокуратуру. По решению Вяземского районного суда результаты выборов, в которых принимал участие (и предсказуемо победил) Малофеев, были отменены. Сам бизнесмен был обвинѐн в подкупе избирателей. Губернатор А. Островский, который совсем недавно поддерживал кандидатуру Малофеева, заявил в своѐм твиттере, что на пост сенатора от Смоленской области будет выдвигать председателя Смоленской областной думы А. Мишнева. Менее резонансные провалы губернаторских выдвиженцев на выборах произошли также в Карелии и Иркутской области. На последней неделе перед выборами мэра Ангарска губернатор С. Ерощенко открыто поддержал одного из кандидатов С. Петрова. Однако победу одержал действующий мэр единоросс В. Жуков. На дополнительных выборах в Петрозаводский городской совет единоросс С. Абдрашитов, поддержанный А. Худилайненом, потерпел поражение от самовыдвиженца, заняв лишь третье место.

Выборы в Подмосковье. Отдельно стоит упомянуть предвыборные кампании, проходившие в Подмосковье сначала на выборах муниципальных глав 14 октября 2012 года, а затем 31 марта 2013 года. Эти выборы проходили в непосредственной близости к Москве, на них было сконцентрировано пристальное внимание федеральных СМИ и оппозиции, они оказывали непосредственное влияние на федеральную повестку и затеняли остальные предвыборные кампании в регионах. Первая крупная волна прошла 14 октября 2012 г. в период работы на посту губернатора Сергея Шойгу. В этот день прошли выборы глав восьми муниципальных образований Подмосковья: Электрогорск, Мытищинский район, Химки, Воскресенск, Обухов, Пушкин, Сергиев Посад, Скоропусковский. Вторая электоральная волна прошла уже после назначения А. Воробьѐва и пришлась на 31 марта 2013 года, когда проходили выборы главы Жуковского. В обоих случаях выборы подвергались критике со стороны оппозиции и приобрели элемент скандальности (участие Паука — С. Троицкого, обвинения в подкупе избирателей и т.д.). Тем не менее, эти выборы показали, что региональная власть контролирует электоральное пространство, как в случае, когда губернатором являлся С. Шойгу, так и при А. Воробьеве.

Стратегии кадровой политики губернаторов-новичков

Стоит отметить, что среди 20 рассматриваемых регионов сложились несколько основных стратегий кадровых перемещений внутри правительств и администраций.

1. Попытки губернаторов выстроить доминирующие отношения с региональными элитами, которые происходили в случае случаев после назначения «варягов», и не увенчались успехом. В Волгоградской области и Пермском крае губернаторы добились назначения председателями региональных правительств своих ставленников-«варягов». В обоих случаях их ждала неудача. В Пермском крае глава правительства Роман Панов (который работал с В. Басаргиным в Минрегионе) был арестован через две недели после своего назначения. Похожая ситуация сложилась в Волгоградской области. Назначенный С. Боженовым на пост председателя правительства области «варяг» К. Храмов меньше чем через год подал в отставку.

2. «Мягкое» вхождение губернатора-«варяга» в регион можно проследить на примере Самарской области. Н. Меркушкин с самого начала своей работы на новом посту пообещал, что «никакого мордовского десанта в Самаре не будет. Из республики сюда переедет 2-3 человека». Действительно, из 19 членов Правительства Самарской области (вице-губернаторов и министров) только трое имеют мордовские корни, ещѐ двое работали до своего назначения в федеральном центре. При этом Н. Меркушкину удалось осуществить «перезагрузку» правительства, в результате которой свои посты сохранили только 4 человека. К победам Н. Меркушкина в кадровой политике можно также отнести удаление с поста руководителя администрации губернатора А. Бендусова, фигуры, по некоторым данным, связанной с группой С. Чемезова и В. Артякова.

3. Приход в правительство большого числа «варягов» было реализовано в Московской, Ленинградской областях и Карелии. В Карелии из 18 членов правительства оказалось 7 «варягов». Из их числа пятеро являются выходцами из Ленинградской области, как и Глава Республики А. Худилайнен. Остальные «варяги» в правительстве Карелии были назначены ещѐ в период работы А. Нелидова. Правительство Московской области за период 2012-начала 2013 года пережило две крупных волны кадровых перестановок, обусловленных поочередным появлением на губернаторском посту сначала С.Шойгу, затем А. Воробьева. На сегодняшний день команда А. Воробьѐва является, пожалуй, самой эклектичной среди всех прочих. Еѐ составили выходцы из правительств Москвы (Н.В. Суслонова), Санкт-Петербурга (Р.Р. Тагиев), федеральных органов исполнительной власти (О.А. Рожнов), бизнес-структур (М.В. Юргелас), ставленники С. Шойгу (А.П. Насонов), бывшие коллеги А. Воробьѐва по работе в Государственной Думе (И.Н. Габдурахманов) и т.д. Именно в Московской области наибольшее количество «варягов» на уровне заместителей председателя правительства. Но если в Московской области и Республике Карелия были назначены губернаторы со стороны, в Ленинградской области привлечением специалистов-«варягов» (преимущественно из Санкт-Петербурга) занимался «местный» губернатор А. Дрозденко, который, кроме того, входил в состав правительства при предыдущем губернаторе.

4. Сохранение основной части старой команды было реализовано в ряде регионов, где был назначен «местный» губернатор. В наибольшей степени эта стратегия была реализована в Мордовии. Команда, оставшаяся после отставки Н. Меркушкина и его перехода в Самарскую область, сохранилась без сколько-нибудь серьѐзных изменений. На место Председателя Правительства, которое занимал нынешний глава Республики В. Волков, был поставлен глава Саранска В. Сушков. В состав правительства на должность Заместителя Председателя Правительства – Министра целевых программ был введѐн сын бывшего регионального главы А. Меркушкин. Назначенный министром здравоохранения М.Ю. Морозов до этого возглавлял Республиканскую клиническую больницу в Саранске. 11 января 2013 г. на место министра культуры и туризма (бывший министр П.Н. Тулаев был назначен главой Саранска) был назначен В.И. Шарапов. Все остальные перемещения не выходили за рамки правительства. Этот кадровый консерватизм можно объяснить наличием преемственности между Н. Меркушкиным и В. Волковым.

5. «Перезагрузка» руководящего состава регионального правительства или администрации и зачистка старой команды почти в полном составе были проведены в нескольких регионах, где был назначен «местный» губернатор. Например, в Омской области из 14 членов Правительства, назначенных при новом губернаторе, только 3 входили в предыдущий состав. Свою должность после прихода нового губернатора сохранил министр финансов Фомина Р.Ф. Ещѐ двое руководителей (Эрлих В.А. и Дитятковский М.Ю.) были перемещены из руководства одного ведомства в другое. В Архангельской области из всех заместителей губернатора и министров только 5 человек были переназначены, либо возглавили ведомства, в которых работали до этого.

Больше всего проблем, связанных с кадровыми перемещениями, возникло у губернаторов-«варягов». Попытки продвижения собственных ставленников зачастую сталкивались с жѐстким сопротивлением региональных элит. Помимо уже описанных случаев, связанных с Р. Пановым в Пермском крае и К. Храмовым в Волгоградской области можно привести ещѐ ряд примеров. Через несколько дней после назначения Боженова исполняющим обязанности фракции КПРФ и «Справедливой России» в региональном парламенте инициировали введение положения, согласно которому все назначения на посты вице-губернаторов должны проходить согласование с парламентариями. Таким образом, уже на старте работы губернатора-варяга региональные элиты пытались воспрепятствовать приходу в правительство сторонних игроков и ограничить новому губернатору пространство для маневра. Ещѐ один скандал, связанный с кадровыми перемещениями, случился в Приморском крае — четыре заместителя экс-главы Сергея Дарькина заявили, что решение об их увольнении было незаконным и подали иски в суд. В Архангельской области руководитель администрации губернатора А. Костомаров через полгода покинул пост по собственному желанию. По мнению ряда наблюдателей, причиной этой отставки стал конфликт А. Костомарова с одной из региональных элитных групп.

В регионах с местными губернаторами общая напряжѐнности при кадровых перемещениях была заметно ниже. Например, в Костромской области значительная часть старой команды на уровне департаментов была сохранена – там были либо переназначены старые руководители, либо назначены их прежние заместители. При этом на уровне вице-губернатора произошла зачистка от назначенцев предыдущего губернатора. В ходе этой зачистки переназначение получил только один из вице- губернаторов (А.А. Анохин).

В кадровой политике губернаторов-новичков были реализованы различные эксперименты. Например, губернатор Вологодской области О. Кувшинников

предпринял попытку сделать более открытой систему назначений на руководящие посты. Он объявил конкурс, в ходе которого претенденты на замещение должностей в правительстве избирались на основе уличного и интернет-голосования, оценки со стороны экспертной комиссии и собеседования с губернатором. Однако, если одной из задач этого проекта являлась зачистка правительства области от старой команды, то она едва ли оказалась решена. 10 из 14 конкурсных позиций были заняты людьми, работавшими ещѐ при предыдущем губернаторе.

В Смоленской области губернатор от ЛДПР Алексей Островский сформировал коалиционную администрацию, в которую помимо его однопартийцев на должности заместителей губернатора вошли представители от «Единой России» и КПРФ. Очевидно, что таким образом губернатор-варяг, который к тому же является членом ЛДПР, пытался найти компромиссное решение в отношениях с региональными элитами.

Приложение № 1. Состояние бюджетной сферы регионов

На основании данных о соотношении долга и доходной части бюджета, а также данных о соотношении дефицита и доходной части бюджета регионы можно разделить регионы, в которые были назначены новые губернаторы, на две группы по уровню нагрузки на бюджет и общему состоянию кредитно-финансовой политики.