Создание принципов единой системы публичной власти, на необходимость которых еще в конце 2019 года президент РФ Владимир Путин указал на встрече с руководством Федерального собрания, узаконит идущий с 2017-го процесс наращивания вертикали власти снизу за счет объединения отдельных муниципалитетов в городские округа в пределах районов, пишет «Коммерсантъ». По мнению президента, необходимо «выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами». Он пообещал новым укрупненным муниципалитетам, что «полномочия и реальные возможности местного самоуправления могут и должны быть расширены и укреплены».

Речь идет фактически о всей системе народовластия, которое осуществляется через публично-властный механизм, охватывающий государственную и муниципальную власть, а также через непосредственную демократию, которая связана с обеими ветвями власти. Президент знает о проблемах местного самоуправления, в том числе и о его финансировании: совокупность этих проблем обсуждалась на встрече российского лидера с конституционалистами в 2013 году. Президент говорит о том, что в системе публичной власти есть определенный разрыв, дискомфорт во взаимодействии государственной власти и муниципальной, этот разрыв периодически проявляется. Местное самоуправление, допустим, становится все более ограниченным в своих возможностях, поскольку его субъекты не имеют необходимых финансовых, материальных ресурсов, есть профессионально-кадровые проблемы.

Когда в 2003 году ввели новый механизм формирования институтов самоуправления, понадобилось большое количество людей, обладающих способностями к управлению, а оказалось, что у нас их недостаточно и ввести сразу все изменения в реальную жизнь было очень сложно. Были случаи, когда избранные на должность руководителя администрации люди отказывались от исполнения своих обязанностей, потому что не могли их реализовать полноценно в силу отсутствия материально-финансовых и организационных ресурсов. Такое было.

Но есть и другие проблемы. Могу сказать, что мы поторопились еще в 1990-е годы предоставить права самоуправления на местном уровне абсолютно всем населенным пунктам. В итоге и сельское микроскопическое поселение, и городское поселение, и районы – все самоуправляющиеся!  Более того, на уровне городов с районным делением, как, например, сейчас в Самаре и Тольятти, на низовом уровне административных образований, то есть районов внутри города, самоуправления с публично-властными полномочиями как такового не было. Администрации районов существовали как территориальные подразделения городской администрации. Непосредственное участие населения в управлении муниципальными делами на уровне района в городе осуществлялось только лишь через ТОС, иные формы прямой демократии, потом предложили общественные советы. Сейчас же в соответствии с федеральным законом созданы и функционируют внутригородские муниципальные районы. Однако я считаю, что у нас на уровне крупных городов, на уровне муниципальных районов (сельских) отсутствуют необходимые условия для самоуправления (они не отвечают таким критериям, как самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Ведь самоуправление предполагает наличие сообщества, которое объединено общими целями, задачами, даже какой-то общей социальной психологией, которая делает людей, живущих на определенной территории, именно сообществом, единомышленниками. Например, у них общая цель – обеспечить на территории поселения одинаково качественное асфальтовое покрытие или благоустроить другие общественные пространства. У нас, к сожалению, на уровне города настолько противоречивые и конкурирующие интересы, что говорить о сообществе не приходится. В частности, в Самаре Кировский, Куйбышевский районы, Красноглинский, который, по сути, состоит из трех групп населения (Красная Глинка, Управленческий и Мехзавод), не имеют общетерриториальных интересов. Или взять Ленинский, Кировский районы Самары – разве тут есть какие-то серьезные совпадения интересов? Конечно, нет. Поэтому надо было изначально, как, например, в США, учреждать самоуправление в качестве креатуры субъекта Федерации, который бы определял по заявлению населения соответствующей территориальной единицы, возможен ли тот или иной уровень самоуправления. В Америке муниципалитет является креатурой штата. У нас этого нет.

В свое время мы услышали слова «свобода», «самостоятельность» – и побежали вперед, думая, что участие всех людей будет способствовать лучшему решению любых проблем. На деле это оказалось не так. Например, нам дали право управления домами – ТСЖ, теперь – ТСН. Но, чтобы управлять имущественным комплексом, надо обладать профессиональными навыками, определенной квалификацией. Этого тоже недостаточно у собственников. Отсюда возникают судебные разбирательства, когда жители дома судятся со своим управляющим органом – советом, который превышает полномочия, подделывает документы. Такая судебная практика уже есть. Следовательно, даже в одном доме и то нет сообщества.

Поэтому политико-юридические идеологемы о местном самоуправлении были направлены на то, чтобы привлечь прежде всего внимание жителей как избирателей, наделенных широкими правами, но, как оказалось, формально! Когда население сталкивается с реальной жизнью, самостоятельность оборачивается своей противоположностью – полной зависимостью от внешних факторов: денег нет, материальных ресурсов нет – и что делать?

Сейчас говорят: «Дайте местному самоуправлению столько полномочий и денег, чтобы они эти полномочия смогли реализовывать». Но это невозможно. Например, в Самаре принимать многие решения общего характера можно только на уровне города, иначе районы начнут конфликтовать так, что в результате ничего не сделают ни вместе, ни порознь. Следовательно, городской уровень власти должен быть, но тогда возникает вопрос: он может быть самоуправленческим или нет? Я считаю, что уровень крупных городов, и прежде всего это административные центры и столицы субъектов Федерации, а тем более сельские районы, села в которых отстоят друг от друга на десятки километров и не имеют ничего общего, нужно сделать государственным (фактически третьим уровнем), а уровень внутригородских районов оставить самоуправленческим. Сельские поселения или небольшие городские тоже могут быть самоуправляющимися. И эту идею, чтобы на уровне муниципальных районов и крупных городов была государственная власть – третий уровень, – я обязательно предложу.

В одном из пунктов, которые выдвинул президент, говорится именно о принципах единой системы публичной власти. Он не говорит убрать самоуправление, он говорит только о поправках в Конституцию, которые могут вноситься во все главы, кроме первой, второй и девятой. Самоуправление – это восьмая глава, которую и будут править. В первой и второй главах говорится об основах конституционного строя, правах и свободах человека и гражданина, отчасти – об обязанностях, в первой главе в 12-й статье сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В этой же статье содержится норма о том, что местному самоуправлению гарантируется самостоятельность в пределах своих полномочий. То есть все равно их не будут включать в систему органов государственной власти, но взаимодействие и обеспечение функционирования как единой публичной власти будет обеспечено через восьмую главу Конституции.

Кстати, надо отметить, что провести изменения могут и через первую главу. Сейчас президент наметил только общую канву, возможно, рабочая группа, поработав, скажет, что по-другому сейчас невозможно выстроить эффективные принципы единой системы публичной власти, потому что в первой главе 12-я статья требует пересмотра Конституции, а это новый механизм через народное голосование – референдум – или через Конституционное собрание. И для этого нужно предварительно принять специальный федеральный конституционный закон. А если речь идет о внесении изменений в Конституцию до 1 мая, то вряд ли это успеют сделать. Поэтому, скорее всего, этого не будет, но через восьмую главу Конституции, где речь идет о местном самоуправлении, смогут предложить вариант, чтобы эти нормы, касающиеся местного самоуправления, были адекватны реальным возможностям.

К примеру, есть такая формулировка: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка». В Федеральном законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» есть статья о муниципальной милиции, но в другой статье сказано, что она будет действовать тогда, когда будет принят федеральный закон о муниципальной милиции. Он до сих пор не принят, значит, эти конституционные полномочия не реализуются с 1993 года. Более того, когда муниципальную милицию вводили в порядке эксперимента, в том числе и в Самарской области, это привело к тому, что иногда главы администраций стали рассматривать подразделения муниципальной милиции как, образно говоря, свою «гвардию». Получилось разделение муниципальной и государственной милиции. Они в определенном смысле стали тоже конфликтовать. Поэтому введенный Борисом Ельциным эксперимент был прекращен новым президентом Владимиром Путиным. И совершенно правильно. Не в этом смысл задачи обеспечивать самостоятельность в решении местных вопросов: общественный порядок в силу большой мобильности людей, усложнения экономических связей и отношений, сложности социальных конфликтов в сообществах уже иной. Здесь в лучшем случае может быть только участие самоуправления в охране общественного порядка.

Отдельные элементы самостоятельности самоуправления здесь возможны, например, участковый уполномоченный – его могло бы избирать население на основе высоких квалификационных требований, человеческих качеств и так далее. Но это можно сделать и без указания в Конституции, а наличие такого полномочия в основном правовом акте подвергает сомнению эффективность норм Конституции в этой части.

Речь, возможно, пойдет о дополнительном наделении реально реализуемыми полномочиями, в последующем, вероятно, пересмотрят через текущее законодательство бюджетирование местного самоуправления, потому что сейчас есть много вопросов, которые переданы из государственного управления местному самоуправлению. На это государство еще и деньги должно давать (субвенции). Там тоже возникают разрывы в периодах исполнения полномочий: пока перечисляют деньги, время идет и какие-то решения не реализуются. Поэтому возможно, что и в этой части будет что-то сделано. Но все-таки надо иметь в виду, что речь идет о повышении эффективности взаимодействия между государственными и муниципальными органами и о том, что возможности местного самоуправления должны быть расширены и укреплены. То есть баланс должен быть построен на эффективности. Эффективность же публичной власти в целом будет зависеть и от наличия полномочий и соответствующих ресурсов. Поэтому, возможно, где-то ограничат, а где-то, наоборот, дадут больше полномочий, потому что на определенных направлениях муниципалитеты могут эффективно решать проблемы местного самоуправления.