На заседании правительства рассмотрели законопроект об изменениях в Бюджетный кодекс. В документе предлагается ввести в документ новый вид трансфертов – горизонтальную субсидию, позволяющую одному региону выделять из своего бюджета средства другому на совместные проекты. Сейчас бюджетное законодательство допускает получение регионами трансфертов только из федерального центра.
Прежде всего речь идет о субъектах Федерации, которые имеют совместные проекты. К числу крупных агломераций в целом относят шесть субъектов, но ярко выраженных три. Среди них Москва и Московская область. Схема работает таким образом: деньги необходимо, например, перечислить Москве (как донору), затем их переводят наверх, а потом через федеральный фонд распределяют вниз. Сейчас же может появиться возможность у одного из субъектов Федерации, например Москвы, перевести денежные средства напрямую в Московскую область. То же самое касается Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Такие схемы нужны, скорее всего, в отношении Крыма и Севастополя, которые являются двумя разными субъектами. Горизонтальные трансферты будут востребованы в «матрешках», например в Тюменской области (куда помимо Тюменской области входят ХМАО-Югра и ЯНАО). Все они являются фактически отдельными субъектами, но в плане политики представляют собой «матрешку», исходя из схемы избрания руководства.
Кроме того, у нас в последнее время появляются так называемые близкие структуры, например, в особой экономической зоне могут быть развернуты предприятия из нескольких субъектов одновременно. На Дальнем Востоке есть территории опережающего развития, где реализуются совместные проекты. Похожую ситуацию мы видим и на Северном Кавказе – проекты, связанные с курортным строительством, которые начал оплачивать федеральный центр в большей части. Но есть совместный проект «Курорты Северного Кавказа», он включает в себя развитие целого ряда республик (которые являются субъектными, то есть близкими), которые гипотетически могли бы агрегировать напрямую финансы и создавать горизонтальный трансфер. Таких примеров достаточно много, и это очень распространенная модель, которая позволяет использовать тему бюджетирования без ярко выраженной федерализации. То есть для работы между субъектами нет необходимости отправлять деньги в федеральный центр. Тем более что в последнее время этот процесс активизировался. Возьмем, например, Москву и Московскую область – строительство транспортных диаметров (или вообще транспортную программу как таковую). Можно вспомнить также о различных туристических проектах, которые затрагивают, предположим, Кубань и Крым, Ставропольский край. То есть примеров такого взаимодействия достаточно много, как и проектов, которые можно было бы реализовывать.
Схема финансирования через горизонтальные трансферы является достаточно эффективной. Другое дело, что в пределах Российской Федерации себе это сможет позволить небольшое количество субъектов, потому что регионов-доноров у нас крайне мало. А предположить, что регионы будут искать дополнительные денежные средства на горизонтальные трансферы достаточно сложно, потому что фактически это все равно федеральные средства. Значительная часть инфраструктурных проектов на региональном уровне, особенно в регионах с невысокой обеспеченностью, финансируется путем перераспределения денежных средств из федерального центра. Соответственно, эти же финансы могут использоваться для совместных региональных проектов. Для крупных федеральных субъектов, у которых свои программы, интересы и денежные ресурсы, этот маневр может использоваться, чтобы фактически создавать какие-то совместные проекты, например, перекидывать свои финансы в направлении определенного субъекта с целью финансирования отдельных отраслей.
Идея достаточно неплохая, но немногие субъекты смогут ее реализовать. То есть она будет доступна наиболее экономически состоявшимся регионам, к которым могут относиться федеральные столицы – Москва и Санкт-Петербург, нефтегазовые регионы – ХМАО, ЯНАО, Тюменская область, возможно, территории, которые связаны с крупными инфраструктурными объектами, Приморский край, регионы, на которых работают ОЭЗ.
Это важный инструмент для регионального развития, потому что в вопросы неправильного расхода денежных средств сразу может вмешаться Счетная палата – региональная и федеральная. То есть данный механизм развязывает руки регионам в плане интеграционных процессов, потому что раньше инициатором этого процесса был только федеральный центр. Кроме того, это серьезно увеличивает скорость прохождения решений. Потому что прохождение проектом всех необходимых процедур согласования и выделения средств из федерального бюджета – это очень продолжительный процесс, который занимает не один бюджетный цикл. Субъектам, находящимся рядом, это сделать проще.
В международной практике наиболее интересными являются примеры федераций, в которых есть субъекты. К таковым относятся, например, Германия и США. Для Соединенных Штатов является привычной схема крупных агломераций. Возьмем Нью-Йорк, который постоянно структурно разрастается по территории, осуществляет бюджетные операции в соседних городах. То же самое касается Германии. Классическим примером встроенной системы, когда вокруг одного города выстраивается инфраструктура, – это Берлин, Гамбург. Поэтому можно сказать, что такая система очень востребована и распространена в крупных агломерациях. Практика ее применения есть, вопрос заключается в том, чтобы эффективно ее использовать.