Аналитический доклад

Дмитрий Орлов, генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК),

Михаил Нейжмаков, ведущий аналитик АПЭК,

Артемий Степанов, аналитик АПЭК

Мэрия Москвы при Сергее Собянине показала, что может вполне эффективно управлять электоральными процессами в столице. Однако смена стратегических приоритетов развития города (в том числе особое внимание к инфраструктурным проектам) создает для городских властей дополнительные риски накануне избирательных кампаний 2017-2018 годов. При этом уязвимые места в работе мэрии с точками социального недовольства могут быть использованы против команды Сергея Собянина и вне связи с предвыборными кампаниями.

1. Иерархическая система Юрия Лужкова

Состав правительства Москвы практически не менялся весь период правления предыдущего мэра столицы Юрия Лужкова. Это было связано с желанием мэра и его окружения сохранить механизм управления городом, и, несомненно, жестко очерченные почти за два десятилетия сферы влияния. Круг чиновников и бизнесменов, имевших доступ к московскому мэру, был узок и замкнут, а их возрастной состав позволял говорить о геронтократии. В докладе АПЭК «Смена власти в Москве: факторы и сценарии» (2010), в котором была предсказана отставка Лужкова (она состоялась спустя пять месяцев после его публикации), авторы сравнили структуру управления городом с «многослойной матрешкой».

Московское правительство было представлено в докладе как пятиуровневая иерархическая система: на первом уровне находился сам градоначальник; на втором — его заместители, руководившие комплексами городского хозяйства, градостроительной политики и строительства, экономической политики и развития, социальной сферы и аппарата мэра и правительства. Именно от их действий напрямую зависела судьба столицы и распределение ее ресурсов. На третьем уровне чиновники занимались вопросами межрегионального сотрудничества, спорта и туризма, инвестициями и контрактами, имущественно-земельными отношениями; на этом уровне — и полномочный представитель мэра в Московской городской Думе, фактической задачей которого был контроль за деятельностью столичного заксобрания и ее согласование с интересами городского правительства. Ниже — главы департаментов поддержки и развития малого предпринимательства, науки и промышленной политики, продовольственных ресурсов, природопользования и охраны окружающей среды, земельных ресурсов, финансов и потребительского рынка и услуг. Наконец, последний уровень занимали префекты десяти административных округов, которые имели министерский статус.

Москва характеризовалась в нулевые стабильно высокими протестными настроениями. Для их сдерживания Лужков проводил социально-патерналистскую политику. Это сильно влияло на формирование городского парламента. Так, на выборах 2005 г. мэр, пользуясь своей популярностью среди москвичей, которая была получена благодаря смягчению последствий монетизации льгот за счет «столичных» выплат бюджетникам, стал «паровозом» списка «Единой России». Успех правящей партии в Москве во многом зависел от мэра, который, хотя и входил в ее руководство, старался дистанцироваться от нее на публике и выступать в качестве самостоятельного игрока, что было выгодно и партии, и ему самому. Списки кандидатов от «Единой России» составлялись под контролем мэрии, и заведомо нелояльные кандидаты не могли пройти электоральный барьер — гордума была полностью лояльной правительству города и почти не имела проводников воли федеральной власти.

В нулевые годы в Москве была сформирована сложная и сильно централизованная система, которая не предполагала не только альтернативных, но и сколько-нибудь значимых центров влияния, отличных от мэрии. Сложился и центр влияния на Лужкова, в который входили его старые соратники, прежде всего В. Ресин. Владимир Ресин был своеобразным арбитром самой прибыльной тогда в столице строительной отрасли. Именно от его решений зависело получение крупных подрядов вроде строительства делового центра «Москва-сити» или застройки района Куркино. Представители бизнеса прямо влияли на политику мэрии. Речь идет прежде всего о жене Юрия Лужкова Е. Батуриной: компания «Интеко» неоднократно выигрывала тендеры на постройку огромных площадей жилья, а также на возведение университетского городка МГУ и многих других важных проектов. АФК «Система» В. Евтушенкова интересна не только своими колоссальными активами (9 млрд. долл. еще в 2007 г.), но и владением большей частью акций телекоммуникационных компаний Москвы, что позволяло мэрии частично контролировать СМИ.

На момент отставки Лужкова (28 сентября 2010) в Москве действовали несколько групп влияния, образовавшихся на основе уже существовавших в середине «нулевых»: В. Ресина-О.Дерипаски
(«стройкомплекс»), А. Рябинина, контролировавшего инвестиции в строительной отрасли, Е. Батуриной, которая на тот момент занималась не только строительством, но и гостиничным бизнесом, В. Силкина, управлявшего имущественно-земельными отношениями Москвы. Немаловажным фактором было стремление финансовых структур, близких к старому и непримиримому оппоненту Лужкова Р. Абрамовичу, ослабить влияние «старомосковской» элиты на московских рынках.

Отставка Юрия Лужкова в связи с утратой доверия и назначение на пост мэра Сергея Собянина стали следствием публичного конфликта мэра с президентом Дмитрием Медведевым. Однако переход власти в столице был продуман и подготовлен заранее, о чем свидетельствовало предварительное укрепление московского силового блока (Следственный комитет) и назначение на пост начальника ГУВД Москвы В. Колокольцева — человека, никак не связанного со «старой» московской элитой.

2. Когалым и «тюменские» кадры

Еще самом начале 1990-х, будучи мэром города Когалым, С. Собянин проявил себя как человек системы, умеющий быть исполнительным и преданным своему начальнику (на тот момент главе ХМАО А.Филиппенко). Эти качества обеспечили ему стабильный карьерный рост. В отличие от многих других российских политиков, Собянин ставит долгосрочные интересы, связанные с карьерным продвижением и расширением сферы влияния, выше конъюнктурных выгод. Безусловно, он является стратегом, а не тактиком.

Возглавляя «столицу» ЛУКОЙЛа Когалым, а затем проработав в Ханты-Мансийске куратором экономических и имущественных вопросов в команде Филиппенко, Собянин установил связи с «нефтяными генералами» С.Вайнштоком, А. Богдановым и В. Алекперовым, которые сохранялись в течение длительного времени и использовались в его интересах. В этот же период началось его сотрудничество с Г. Тимченко. Влиятельнаябизнес-группа с криминальными корнями пыталась получить контроль над нефтеперерабатывающим заводом в Киришах; чтобы отстоять завод по просьбе Богданова, Собянин обратился за помощью к будущему президенту В. Путину, при содействии которого ему удалось решить эту проблему. Позднее, в 2000-м, Собянин активно поддерживал Путина в борьбе за президентское кресло, хотя до этого был соучредителем ориентированного на Лужкова и Примакова блока «Вся Россия».

Важным этапом в становлении Собянина стало его избрание в 2001 г. на пост губернатора Тюменской области при поддержке прежнего губернатора Филиппенко, который надеялся продвинуть на этот высокий пост своего человека, способного расширить финансовые полномочия ХМАО. Однако Собянин не оправдал ожиданий своего экс-патрона: он поддержал курс на централизацию, следование которому открывало куда более широкие возможности для дальнейшего продвижения. Что касается его партнеров по нефтяной отрасли, то один из них, А. Богданов, стал его доверенным лицом наряду с главой «Сургутгазпрома» Ю.Важениным и будущим президентом «Газпромнефти» А. Рязановым. Фандрайзинг на предвыборную кампанию Собянина проводил функционер «ЛУКОЙЛа» В. Лонцов. Став губернатором, он не забыл еще одного старого партнера и поддержал слияние Тюменской Нефтедобывающей Компании (ТНК) и British Petroleum, а в дальнейшем обеспечил ТНК-BP налоговые льготы, пользуясь особым статусом Тюменской области.

На новом посту Собянин продемонстрировал важное для адекватного современного чиновника умение — проводить непопулярные структурные и социальные реформы максимально незаметно для населения. Именно так ему удалось провести «оптимизацию» образования и здравоохранения, которая предполагала сокращение учителей и врачей в муниципальных учреждениях и за счет них увеличение зарплаты оставшимся. Эти меры проводились еще до принятия федерального закона, в тестовом режиме.

Собянину удалось централизовать власть в регионе, до этого весьма раздробленную в силу его «матрешечного» характера, тем самым прекратив давнее противоборство между элитами «Севера» (ХМАО и ЯНАО) и «Юга» (Тюмени), окончательно приведя к власти выходцев из ХМАО.

Один из них, В.Якушев, был главным соратником Собянина и его заместителем на губернаторском посту. Он занимался сферой, которая везде является одной из наиболее важных и денежных — сферой строительства. После того как Собянин стал руководителем Администрации президента, Якушев был избран новым губернатором, но при этом продолжил с ним взаимодействовать и соблюдать в регионе его интересы.

В. Назаров — еще один из членов тюменской команды, управляющий делами администрации Тюменской области и начальник его избирательного штаба. Его судьба продемонстрировала нетерпимость Собянина к открытому воровству среди своих ближайших подчиненных. В 2009 г. Назаров, лоббировавший интересы ЗАО «Сантехпласт» и сильно завышавший реальный объем работ, получил 7 лет колонии строгого режима. Работая главой Администрации президента, Собянин имел возможность спасти бывшего подчиненного, но не стал этого делать: его стиль политического поведения определенно предполагает избегание контакта с грубыми проявлениями коррупции и самими уличенными коррупционерами ради сохранения собственной репутации.

А. Ракова является наиболее важной фигурой из всей «тюменской команды» в контексте данного анализа. Она работает с Собяниным с 1998 г., была сотрудницей аппарата думы ХМАО, председателем которой был Собянин, затем — помощницей и руководителем аппарата губернатора. В 2005 г. Собянин добился ее назначения в Администрацию президента, ответственным секретарем-заместителем министра регионального развития РФ, а затем и в московскую мэрию. В феврале 2009 года Ракова была включена в первую сотню кадрового резерва под номером 24. Сегодня Ракова — единственный представитель «тюменской команды», занимающий крупный пост в исполнительной власти Москвы.

Во время пребывания Собянина на посту главы Администрации президента в Москву из Тюмени перебралась создававшаяся при его участии фирма «Аэродромстрой» во главе С. Солодовниковым. Фирма и сегодня занимается дорожным строительством, а тогда она работала уже в нескольких регионах России и постепенно проникала на рынки столицы. Тем не менее осторожность нынешнего мэра Москвы в отношениях с бизнес-структурами позволила ему избежать прямых обвинений в лоббировании чьих-либо интересов.

3.Формирование и эволюция команды Собянина

Переместившись в кресло мэра Москвы, Собянин, очевидно, осознавал, что система управления городом, выстроенная Лужковым, достаточно прочна, и ее реформа требует времени и будет проходить в несколько этапов. Задача нового мэра была двуединой: обрушить старые коррупционные связи и при этом сохранить налаженную ранее чисто техническую структуру, что исключало всякую спешку.

Первые кадровые перестановки имели одну цель — отстранить деятелей, которые были напрямую связаны с Е. Батуриной и «Интеко». Одним из первых уволили А. Рябинина, а на его место был назначен бывший телохранитель Ю. Лужкова В. Шукшин, который испытывал к Батуриной глубокую личную неприязнь.

При этом первоначально ключевые фигуры команды Лужкова продолжали занимать свои посты. В. Ресин сохранял свой статус около года. Сыграла свою роль и его поддержка Собянина в момент выдвижения на пост мэра столицы. Однако, понимая нестабильность своего положения на фоне кадровых изменений, в октябре 2010 г., практически сразу после назначения нового мэра, он вступил в «Единую Россию» и был избран в Государственную думу.

Л. Швецова, давняя сотрудница бывшего мэра, продолжила возглавлять комплекс социальной сферы. Она была одним из четырех кандидатов на пост градоначальника, выдвинутых «Единой Россией». Продержалась она столько же, сколько и Ресин.

Еще один представитель прежней элиты, оставшийся при власти и затем даже укрепивший свое влияние, — П. Бирюков. В период правления Лужкова он был супрефектом района «Выхино», префектом САО и ЮАО, а затем стал руководителем комплекса городского хозяйства Москвы. С ним было связано несколько громких коррупционных скандалов, один из них – чрезмерно дорогая реконструкция резиденции царя Алексея Михайловича, а ныне музея-заповедника «Царицыно».

В это время на нижних уровнях московской власти вовсю шла тасовка кадров: был уволен префект САО и креатура Батуриной О. Митволь; вместе с ним и некоторые другие префекты либо потеряли свои места, либо были перемещены в другие округа. Свой пост сохранил лишь «префект-долгожитель» ЮВАО В. Зотов, назначенный еще Г. Поповым. К тому же главы префектур стали получать меньшую, чем при Лужкове, зарплату и были лишены министерского статуса, хотя за ними было оставлено право на участие в заседаниях правительства. Относительная умеренность кадровых решений Собянина, судя по всему, была связана с нехваткой управленческих кадров.

Главным московским «федералом» стал сам Собянин, что дает ему большие преимущества в отстаивании московских интересов на федеральном уровне.Анастасия Ракова,работавшаязаместителем руководителя аппарата правительства РФ,была сразу же назначена руководителем аппарата мэра. Н. Лямов
занял ранее не существовавшую должность заместителя мэра Москвы по вопросам развития транспорта и дорожного строительства и приступил к борьбе с незаконными такси и решением иных транспортных проблем, накопившихся при Лужкове; они сильно портили имидж московского правительства. Н. Сергунина, работавшая в Министерстве имущества РФ, стала руководить московским Департаментом имущества.

Главным представителем выходцев из регионов, попавших в московскую мэрию, является М. Хуснуллин. За короткий период ему удалось серьезно нарастить свое влияние не только в Москве, но и в федеральном масштабе. Он возглавлял Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Татарстана, а затем был назначен руководителем Департамента городского строительства города Москвы.

В декабре 2010 г. О. Голодец была назначена заместителем мэра по вопросам образования и здравоохранения. До своего повышения она работала в компании М. Прохорова «Норникель», который и пролоббировал ее назначение на эту должность. Вторым «рекрутом» из деловой среды стал А. Шаронов. Он входил в состав советов директоров компаний-гигантов «РЖД», «ЕЭС России», «Связьинвест», «Аэрофлот», и в декабре 2010 г. занял пост заместителя мэра по вопросам экономической политики.

Выборы в Государственную Думу 2011 года были одним из важнейших событий в циркуляции московских элит. Столичный список «Единой России» возглавил Собянин; следующую за ним позицию заняла Швецова. Это были неспокойные выборы, сопровождавшиеся массовыми протестами москвичей. По результатам выборов Швецова и Ресин стали депутатами Государственной Думы, из-за чего прекратили свою работу в столичной мэрии. Команда Собянина серьезно укрепила позиции в Москве.

После перехода Ресина в Государственную думу оставшаяся часть его полномочий перешла М. Хуснуллину, вместе с приходом которого в московском стройкомплексе на месте «Интеко» появились новые корпорации.

Прежде всего это был «казанский десант» из республиканских структур Татарстана: министерства строительства, транспорта и дорожного хозяйства, а также ЖКХ. Комитет города Москвы по обеспечению реализации инвестиционных проектов в строительстве и контролю в области долевого строительства (Москомстройинвест) тоже возглавляют выходцы из Казани, но из бизнес-среды. Первоначально это были главы банка «АК Барс», позднее к ним начали присоединяться представители других татарстанских фирм. Заместителем руководителя Департамента финансов стала Е. Зяббарова, до этого работавшая заместителем главы Минфина Татарстана. С. Левкин возглавил Департамент градостроительной политики. Он был гендиректором одной из крупных строительных фирм Татарстана. Другие посты занимают выходцы из республиканских министерств.

Таким образом, Хуснуллину удалось получить полный контроль над стратегической отраслью московской экономики, стройкомплексом.

Другим важным назначением стало назначение М. Ликсутова. В 2011 г. уровень пробок в Москве был неприемлемым, и это стало постоянным поводом для критики столичных властей. Заместитель мэра по вопросам транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры Н. Лямовстал слабым звеном в команде Собянина и требовал замены. Его отставка в сентябре 2012 г. была не слишком почетной: он стал председателем совета директоров аэропорта «Внуково».

Ликсутов должен был решить назревшую проблему пробок, тем самым доказав свою эффективность на новом месте. Новый вице-мэр сдержал формальное обещание прекратить предпринимательскую деятельность, передав «Аэроэкспресс» и иные фирмы своей бывшей супруге. Однако с его назначением в МКЖД, совместном предприятии правительства Москвы и РЖД, стали появляться топ-менеджеры «Транмашхолдинга»; интересы Ликсутова в «Трансмашхолдинге» со временем стали все более очевидными. Именно эта компания выиграла тендер и выполняла строительство МКЖД.

30 сентября 2011 г. С. Капков стал новым руководителем Департамента культуры. На его плечи была возложена не менее важная миссия: улучшение внешнего имиджа Москвы и досуга ее жителей. Карьерный рост Капкова связан с его политтехнологической деятельностью в 1990-х — начале 2000-х гг. Тогда он познакомился с сыном Р. Абрамовича Аркадием, а затем и с самим предпринимателем, избирательные кампании которого на Чукотке он организовывал. С 2003 по 2011 гг. он был депутатом Государственной Думы от «Единой России», затем — директором парка им. Горького, где проявил себя как эффективный управляющий и благоустроитель. Инвестором реконструкции парка стал Абрамович, что свидетельствует о сохранении между ними прочных связей.

Так в правительстве Москвы появились новые относительно самостоятельные игроки, создавшие основу собственной команды Собянина, которые имели собственные интересы, но реализовывали и волю иных акторов. Хуснуллин, Ликсутов и Капковхотя и были могущественны, но не были равны Собянину и тем более не стали альтернативными центрами консолидации элит. В свою очередь, мэр стал верховным судьей, цель которого-примирение внутриэлитных конфликтов.

Успех на мэрских выборах Собянина (2013) означал и относительный успех «московской» вертикали власти. Чтобы избежать возможных попыток реванша со стороны отстраненной «команды Лужкова», мэр вполне адекватно пошел с ней на компромисс, поставив Швецову во главе избирательного штаба, а свою давнюю соратницу Ракову определив организатором кампании.

В ходе выборов в Мосгордуму (2014) определились четыре центра, которые оказывали непосредственное влияние на выборы: Кремль, «Единая Россия», команда вице-мэра А. Раковой и неконсолидированные представители «старых» элит: П. Бирюков, вице-спикер Госдумы Л.Швецова, спикер Мосгордумы В. Платонов. Кремль тестировал эффективность новой системы выборов на Москве и был заинтересован в росте самостоятельности «Единой России». Команда Раковойвыступала за сокращение влияния правящей партии власти на кампанию путем отбора относительно дистанцированных от нее и лояльных мэрии кандидатов. «Единая Россия» была представлена лидером столичного отделения Н. Гончаром, который боролся с мэрией за больший партийно-федеральный контроль над депутатами, хотя сам и не участвовал в выборах.

Все эти группы скреплял между собой Собянин, который, в свою очередь, был заинтересован в максимальном обновлении городского парламента, а, следовательно, в его большей контролируемости. Мэр обеспечил законность и конкурентность выборов и даже небольшие преференции системным оппозиционным партиям.

По итогам победила «Единая Россия», получив 28 «партийных» кресел и 10 кресел самовыдвиженцев, поддержанных партией. В гордуме стало меньше профессиональных политиков. В рядах депутатов появились выразители интересов братьев Ротенбергов, Г. Тимченко и «Сбербанка», потеснив старых лоббистов. С начала работы новой думы периодически формировались и ситуативные лоббистские коалиции, например, «алкогольная» и «антиалкогольная» во время обсуждения в 2015 г. закона о запрете спиртного в продуктовых магазинах Москвы.

Постепенное обновление команды Сергея Собянина не прекращается и сегодня. Важной кадровой перестановкой с 2013 года стала отставка Капкова.Ее причинами стали амбиции данного чиновника и накопившееся взаимное недопонимание с Собяниным.

В то же время усиливают свое влияние чиновники и политические администраторы (часто весьма молодые), начинавшие работу еще в эпоху Юрия Лужкова, но серьезный карьерный рывок сделавшие именно при Собянине. Например, важной фигурой в системе политического администрирования столицы является В. Шуленин.В 2000-е годы он работал в Мосгоризбиркоме, в 2010 году был избран депутатом Мособлдумы, но вскоре вернулся в столичные структуры власти. 20 апреля 2011 года он был назначен первым заместителем руководителя департамента территориальных органов исполнительной власти города Москвы, в 2012 году – возглавил этот департамент.

Назначенные в апреле 2015 года новые префекты ЮВАО и СЗАО А. Цыбин и А. Пашков
имели уже серьезный опыт работы в столичных структурах власти. Первый еще в эпоху Лужкова возглавлял городской Департамент ЖКХ и благоустройства, второй – уже в тот период работал на руководящих должностях в префектурах ЦАО и ЮВАО.

Одним из самых ярких примеров преемственности является А. Шапошников, в 2014 году возглавивший Мосгордуму. Еще в 2005 году он стал членом президиума Московского городского регионального политсовета «Единой России». Его отец В. Шапошников в тот же период и позже был депутатом столичного парламента. Однако именно при Собянине, в 2012 году, Шапошников стал главой МО Ростокино и председателем Ассоциации «Совет муниципальных образований города Москвы».

Возможно, в дальнейшем влияние чиновников и функционеров, основные этапы карьеры которых были связаны со столицей, в структурах московской власти еще вырастет. В то же время интересы многих корпораций и аппаратных групп связаны с Москвой (они касаются недвижимости, застройки и земельных отношений), что все равно будет работать на заметное присутствие в мэрии выходцев из федеральных структур.

4. Действия властей как катализатор протеста

При Сергее Собянине изменились стратегические причины для неполитических акций протеста москвичей.

При Юрии Лужкове одним из ключевых поводов для протеста становилась точечная застройка. Каждый всплеск протеста по подобным поводам охватывал, как правило, лишь несколько соседних дворов. Акции протеста против угроз историческим зданиям могли иметь большой резонанс, но чаще были не самыми массовыми.

При Собянине власти сделали серьезную ставку на инфраструктурное строительство (транспортные развязки, расширение ряда улиц). Однако проекты в этой сфере, становясь поводом для локальных кампаний протеста, могут раздражать уже жителей целого района, а то и нескольких соседних. При этом отказ решать транспортную проблему в столице вел бы к постепенному нарастанию недовольства горожан и только подпитывал бы протестное голосование. Кроме того, столичные чиновники на местах нередко не успевают устранить или хотя бы «сбить» всплески протеста по подобным поводам.

В последние годы появлялись темы для протестов, явно перерастающие местный уровень. К ним относится прежде всего расширение зоны платной парковки. Именно по этой причине первый заместитель главы конституционного комитета Госдумы В. Лысаков еще в конце 2015 г. в письме к Собянину поставил вопрос об увольнении Ликсутова. В ноябре-декабре 2015 г. в Москве было проведено 13 митингов, самым крупным из которых прошел 15 декабря на Пушкинской площади. Он был инициирован депутатом от КПРФ В. Рашкиным, и на него пришло несколько сотен человек, которые частично перекрыли Тверскую улицу. В 2016 году масштаб движения против платной парковки несколько снизился. Акция, вновь организованная 15 декабря 2016 года на Пушкинской площади по тому же вопросу, не имела такого резонанса, как прошлогодняя. Но эта тема наверняка будет подниматься и в 2017 году.

В принципе на общегородской уровень может выйти и проблема гаражно-строительных кооперативов. Снос каждого подобного объекта в отдельности – проблема локальная. Но число подобных инцидентов растет и может происходить одновременно в разных точках столицы.

При этом в столицы сокращается число свободного пространства для застройки. Строительные компании и структуры, заинтересованные в возведении новых объектов для собственных нужд, чаще претендуют на земли, занятые зелеными насаждениями. Такие планы тоже могут вызвать недовольство у жителей района и привлечь внимание федеральных СМИ.

Недовольными москвичами и представителями оппозиции высказывались претензии к работе ГБУ «Жилищник». В частности, уборкой московских улиц, по данным газеты «Известия», в 2015 г. были недовольны 58% экономически активных москвичей. В ноябре-декабре 2016 г. уборка исторического центра Москвы вновь ухудшилась, что также отмечается населением.

Одним из громких локальных конфликтов является противоборство между московским правительством и жителями Тимирязевского района, которые в достаточно жесткой форме протестовали против возведения на территории парка «Дубки» многоэтажного жилого комплекса, осуществляемого ООО «Жилой комплекс »На Ивановской»». Конфликт вылился в потасовки с участием нанятыми ЧОП и сотрудниками полиции с одной стороны, с другой – противников вырубки.

Чаще всего протестные активисты высказывали претензии к М. Ликсутову, М. Хуснуллину, Л. Печатникову, реже – к П. Бирюкову. Наиболее стабильное положение в мэрии занимает А. Ракова, которая пока не создавала Собянину системных публичных проблем. В 2014 г. под ее руководством была запущена система электронных референдумов «Активный гражданин», целью которой является налаживание коммуникации между Правительством Москвы и горожанами и мониторинг общественного мнения по общегородским, отраслевым и районным проблемам. Участие в опросах стимулируется баллами, которые затем можно потратить на оплату мелких услуг или бесплатным посещением музеев.

«Активный гражданин» привлек внимание значительной части лояльно настроенных к власти москвичей. Работа с этой категорией жителей тоже очень важна – ведь даже просто апатия лояльных избирателей может создавать для региональных властей серьезные проблемы. Однако у протестной среды отношение к этому проекту критическое. В частности, оппозиция обвиняла московские власти в существенных корректировках итогов голосований на портале. Однако главная проблема этого и других коммуникационных проектов мэрии – одноканальность: мэрия либо формирует собственный запрос к гражданам, который нужно протестировать, причем делает это с очевидной целью получить позитивную оценку собственных инициатив (как на портале «Активный гражданин»), либо принимает жалобы отдельных москвичей и реагирует на них (как на портале gorod.mos.ru). Реальный диалог с горожанами, о необходимости которого президент заявил в послании Федеральному собранию, имеет весьма ограниченный характер. Интересы и требования «проблемных» групп (прежде всего недовольных реформами образования, здравоохранения, транспортной политикой) оказываются неучтенными, что искажает реальную картину общественных настроений.

Двойственными оказались оценки парламентских выборов 2016 года в столице. С одной стороны, они были отмечены низкой явкой (35,18%) и менее благоприятным, чем по стране в целом, результатом «Единой России» (около 38%). С другой — подобные показатели были характерны для многих других крупных городов. Однако в столице по сравнению с 2011 годом снизилась и поддержка парламентской оппозиции. Во всех округах, где баллотировались кандидаты от «Единой России», они добились победы (включая такой сложный, как Тушинский №206, где победу одержал имевшие изначально слабые стартовые позиции кандидат от «Единой России» Г. Онищенко, среди противников которого оказались проводивший масштабную кампанию Д. Гудков и опытный политик С.Бабурин). Однако на результат «Единой России» в Москве позитивно повлияли фактор Путина и инертная федеральная кампания оппозиции. На выборах муниципальных депутатов (2017) и мэра города (2018) эти «федеральные» факторы будут оказывать значительно меньшее влияние, а позиция «проблемных» групп и протестного электората станет значительно более заметной.

5. Муниципальные выборы: конфигурация и риски

Муниципальные выборы, которые состоятся в сентябре 2017 года в столице, пройдут в иных условиях, чем аналогичные кампании в марте 2012-го или сентябре 2016 года (в Щукино).

18 сентября 2016 года прошли также выборы Совета депутатов МО Щукино, срок полномочий которого в отличие от других районов составляет четыре года, а не пять лет. Оппозиция выдвинула своих кандидатов от «Яблока» и КПРФ: либералу М. Кацу и коммунисту А. Гребеннику
удалось договориться и составить общий список. В результате «Единая Россия» потерпела относительное поражение, получив вместо ожидаемого большинства семь из пятнадцати мест. «Яблоко» получило три мандата, КПРФ — пять. Им удалось достичь такого успеха не только благодаря договороспособности, но и активной коммуникации с избирателями, в том числе в виртуальном пространстве. Оппозиция использовала современные технологии: интерактивное общение с избирателями и «геймификацию» предвыборной кампании.

На выборах муниципальных депутатов в марте 2012 г. оппозиционеры получили около четверти мандатов. В целом ряде муниципальных образований столицы оппозиция добилась неплохих успехов. Так, в Совете МО Пресненский оппозиционерам досталось 11 мест из 15 (5 представителей КПРФ, 3 – от «Справедливой России», 1 – от «Яблока» и 2 самовыдвиженца, настроенных оппозиционно). Хорошие позиции оппоненты «Единой России» тогда получили в Советах депутатов МО Тропарево-Никулино, Таганский, Головинский.

Однако столичные муниципальные выборы и в 2012, и в 2016 году были совмещены с федеральными – президентскими и парламентскими соответственно. Это подразумевало заметно более высокую явку избирателей. Есть пример и выборов в столице в условиях, более близких к тем, которые ожидаются в сентябре 2017 года. В сентябре 2015 года проходили довыборы по отдельным округам муниципальных депутатов в 6 районах столицы (Косино-Ухтомский, Можайский, Западное Дегунино, Северное Медведково, Митино, Обручевский), и они не были совмещены с федеральными или региональными избирательными кампаниями. Явка избирателей тогда составила от 7,44% (Западное Дегунино) до 13,65% (Митино). Во всех случаях с большим отрывом победили кандидаты от «Единой России».

На муниципальных выборах-2017 оппонентам власти будет сложнее мобилизовать своего избирателя. Однако там, где оппозиционные партии смогут опереться на протестные группы, у власти могут возникнуть проблемы. Кроме того, в преддверии выборов мэра слабые результаты «Единой России» даже в отдельных районах могут быть интерпретированы как крупный провал команды Собянина.

6. На пути к выборам мэра: угрозы для власти

Сергей Собянин показал себя как амбициозный и осторожный политик, цель которого — постоянное продвижение на государственной службе. Он вполне в состоянии продолжать карьерный рост, особенно с учетом поддержки президента. Весьма вероятно, что в 2018 г. он выдвинет свою кандидатуру на пост мэра на новый срок. Сам Собянин сдержанно дал понять прессе, что имеет такие намерения.

Прямых угроз со стороны групп влияния внутри московских властей для Собянина пока не наблюдется: группы влияния, представленные в правительстве Москвы, постоянно ведут между собой борьбу (особенно Хуснуллин и Бирюков) и поэтому не имеют ни возможности, ни воли для объединения ради саботажа или открытого противостояния мэру.

Однако в 2017-2018 годах мэрия столкнется с рядом реальных угроз.

1. Медийные кампании, организованные федеральными игроками, которым может быть выгодно ослабление позиций Собянина. Поводом для них не обязательно станут проблемы, затрагивающие весь город или общегородские протестные акции – достаточно нескольких точек напряженности, которые могут стать поводом для критики столичных властей. Обратим внимание, что призыв Владимира Путина «не прятаться в служебных кабинетах, не бояться диалога с людьми» прозвучал в 2016 году, когда крупных общегородских протестных кампаний в Москве не было, зато заявили о себе сразу несколько «тематических» протестных групп на местах (например, серьезно активизировавшиеся конфликты вокруг парков «Торфянка», «Кусково», «Дубки», Парка Дружбы).

2. Формирование групп социального протеста
(главным образом связанного с проблемами застройки). Отсутствие диалога между жителями, затронутыми такими конфликтами, и городскими чиновниками может стать значимой проблемой. Вполне ожидаемо сотрудничество инициативных групп с оппозицией, а также их работа по организации общегородских протестных кампаний (как в случае с платными парковками и КПРФ).

3. Непосредственная активность оппозиционных партий. Для столичных отделений оппозиционных партий 2016 год был сложным. В ходе парламентских выборов результат большинства из них по Москве ухудшился. «Яблоко» по итогам думской кампании потеряло право выдвижения кандидатов на выборах всех уровней без сбора подписей, что делает эту организацию менее привлекательной для беспартийных кандидатов, желающих принять участие в муниципальных выборах. Сотрудничество между оппозиционными партиями на данных выборах тоже под вопросом. Скорее они будут настроены ослабить соперников в борьбе за протестный электорат. Однако если руководство этих партий посчитает, что поддержка мэра со стороны федерального центра ослабевает, они могут начать формулировать дополнительные условия городским властям.

7. Вызовы 2017-2018: возможный ответ Собянина

Прежде всего определенно необходима реальная коррекция проводимой столичными властями курса: и в сфере благоустройства, и в сфере регулирования парковочного пространства и в целом транспортной политики, и в сфере здравоохранения, и в сфере образования. Конкретные контуры этой коррекции еще предстоит определить. Однако совершенно очевидно, что действовать в логике «окна Овертона» (например, для расширения зоны платных парковок уже несколько раз применялся стереотипный набор объяснений: 1) ничего не планируется; 2) активные москвичи и муниципальные депутаты требуют расширения зоны платных парковок, а специалисты считают его необходимым; 3) департамент транспорта изучает проблему; 4) зона платной парковки будет расширена) больше нельзя: это подрывает доверие москвичей к столичным властям.

Вряд ли мобилизации столичных избирателей вокруг властей будут прямо способствовать отставки чиновников, фамилии которых чаще всего называют на протестных митингах (М. Ликсутова, М. Хуснуллина или Л. Печатникова). Горожане в массе своей все равно их идентифицируют слабо (пожалуй, за исключением М. Ликсутова). Однако обновление московского чиновничества необходимо: во-первых, на него есть прямой общественный запрос, во-вторых – С. Собянин в 2010-2011 гг. проводил достаточно жесткую кадровую политику, и она находила одобрение москвичей. Формат обновления элит в Москве еще предстоит определить, однако очевидно, что ощущение «кадрового застоя» необходимо преодолеть. Тем более что новая легислатура для любого крупного политика (а выдвижение С. Собянина на второй срок можно считать вполне вероятным) – это всегда «перезагрузка» его окружения и ориентированных на него элит в целом.

Эффективный путь реагирования на угрозы для мэрии – не создавать поводы для общегородских кампаний протеста, не допускать консолидации локальных протестных групп и их сближения с политической оппозицией, не допускать длительных союзов между представителями оппозиционных партий или чрезмерного доминирования некоторых из них.

Мэрия должна создавать механизмы быстрого реагирования на появление точек протестной активности и социальной напряженности, не полагаясь целиком на Общественную палату Москвы, сотрудников префектур и управ. Для этого система коммуникации власти с горожанами должна быть изменена. Изменения должны привести к созданию системы диалога с «проблемными» группами.

Эффект может дать активизация работы Общественной палаты Москвы и общественных советов при столичных органах власти,
в том числе расширение их состава за счет привлечения независимых экспертов, а также настроенных на конструктивный диалог общественных активистов. Важен оперативный мониторинг социального самочувствия москвичей и отслеживание появления новых протестных точек – силами не только чиновников мэрии, но и независимых специалистов.

Российскую региональную власть зачастую подводит не столько голосование ее жестких противников, сколько апатия вполне лояльных избирателей. Понятно, что повестка социальной политики сегодня формируется преимущественно на федеральном уровне. Однако политические настроения в столице имеют далеко не только региональное значение. Ю. Лужков воспринимался многими москвичами как гарант сохраненных в годы его работы социальных льгот. Возможно, в 2017-2018 годах команда нынешнего мэра будет делать ставку не на реализацию собственной повестки, а на те достижения С. Собянина, которые очевидны для лояльного властям большинства населения Москвы.