Антикризисный контроль: как федеральный указ меняет управление критическими объектами

Указ президента необходимо рассматривать прежде всего как инструмент обеспечения национальной безопасности в условиях массированного воздействия на российскую инфраструктуру.

После выхода указа в обществе началось бурное обсуждение, в котором понятие «временное управление» подменяется понятием «отжим». Данным указом президент делегирует полномочия антикризисного менеджера государственным институтам, у которых де-факто больше инструментов для решения проблем конкретных объектов в части обеспечения безопасности, восстановления и перезапуска.

Отмечу, что речь идёт не об обычных коммерческих предприятиях, а об объектах топливно-энергетического комплекса, промышленности, связи, коммунальной, транспортной и логистической инфраструктуры, энергетики и жизнеобеспечения, а также о критически важных и потенциально опасных объектах. Нарушение работы каждого из них способно затронуть не только интересы собственника или отдельного предприятия, но и безопасность, экономическую стабильность и повседневную жизнь значительной части населения.

Основанием для введения временного управления может стать непринятие или несвоевременное принятие хозяйствующим субъектом необходимых мер безопасности, нарушение установленных требований, создание угрозы нормальному функционированию объекта, неэффективность мероприятий по противодействию атакам беспилотных воздушных судов, а также невосстановление или несвоевременное восстановление работы инфраструктуры.

При этом временное управление не возникает автоматически после каждого повреждения объекта или отдельного инцидента. Решение принимается Правительством на основании поручения президента и предполагает индивидуальную оценку обстоятельств.

Сам механизм резервного государственного управления должен сохраняться столько, сколько существует реальная угроза критической инфраструктуре. В этом смысле долгосрочным может быть сам правовой инструмент, но управление каждым конкретным объектом остаётся временной и чрезвычайной мерой.

Продолжительность такого управления неизбежно будет зависеть от характера угрозы, степени повреждения объекта, возможностей собственника восстановить его работу и обеспечить дальнейшую безопасность.

Необходимо учитывать и то, что частный собственник не имеет полномочий принимать решения об использовании специальных средств обнаружения и подавления беспилотников. Собственник отвечает за инженерную защиту, организацию безопасности, резервирование технологических процессов, подготовку персонала и своевременное восстановление объекта.

Но защита воздушного пространства и применение специальных средств относятся к компетенции государства. Поэтому политический смысл указа заключается не только в возможности временно заменить неэффективное управление, но и в создании правового механизма, позволяющего подключить к защите и восстановлению критически важного объекта все необходимые государственные структуры, ресурсы и управленческие возможности.

Отвечая на вопрос, можно ли считать временное управление способом изъятия актива, необходимо разделять право собственности и право управления.

Право собственности после введения временного управления не прекращается. Актив остаётся за собственником, а временный управляющий не получает права распоряжаться имуществом, то есть продавать, отчуждать или присваивать его.

Вместе с тем управляющий получает широкие полномочия собственника, за исключением права распоряжения имуществом, а также проводит инвентаризацию и обеспечивает сохранность актива. Поэтому юридически точнее говорить не об изъятии собственности, а о временной передаче контура управления объектом государству.

Появление подобных опасений в обществе вполне объяснимо. Указом не установлен максимальный срок временного управления. Указано лишь, что оно вводится и прекращается решением Правительства, принятым на основании поручения президента. В документе также не описаны специальные процедуры независимой оценки действий собственника, этапы промежуточного контроля, показатели эффективности временного управляющего и порядок возвращения управления после завершения восстановительных мероприятий и устранения угроз безопасности.

Однако указ устанавливает общую правовую конструкцию, а конкретные механизмы её применения предстоит выработать Правительству. Именно от них — в частности, от порядка оценки нарушений, разграничения ответственности собственника и государственных органов, сроков пересмотра решений и условий возврата управления — будет зависеть, насколько прозрачной и понятной окажется правоприменительная практика.

Правовой анализ документа показывает несколько существенных положений. Указ распространяется на широкий круг хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих объекты критической инфраструктуры. Решение принимается не автоматически, а Правительством на основании поручения президента.

Временное управление может распространяться на всё имущество хозяйствующего субъекта или его часть, ценные бумаги, доли в уставном капитале и имущественные права. Росимущество становится временным управляющим, если Правительством не определено иное лицо, а финансирование расходов осуществляется за счёт доходов от использования соответствующего имущества.

Отдельно в указе выделены иностранные лица, контролирующие российские юридические лица. Это не означает, что механизм будет применяться исключительно или преимущественно к предприятиям под иностранным контролем. Однако специальное упоминание таких собственников показывает, что государство учитывает ситуации, когда центр принятия решений находится за пределами России. В обычных условиях такая модель управления может быть рабочей, но в чрезвычайной ситуации она способна снизить оперативность реагирования.

Когда требуются немедленные решения по защите, восстановлению и взаимодействию с российскими государственными органами, территориальная и управленческая удалённость контролирующего лица становится дополнительным риском. Указ создаёт механизм, позволяющий в такой ситуации временно перенести центр принятия решений в российский государственный контур.

Таким образом, называть указ «способом отжима» юридически некорректно: документ не предусматривает национализацию, прекращение права собственности или возможность продажи актива временным управляющим. Однако политические опасения относительно продолжительности и прозрачности временного управления имеют право на существование. Ответом на них должна стать не критика самого механизма защиты критической инфраструктуры, а понятная и контролируемая практика его применения.

Главная цель указа — обеспечить безопасность и непрерывность работы объектов, от которых зависит жизнедеятельность страны. В условиях реальных атак государство должно располагать правом оперативного вмешательства, если собственник не справляется с этой задачей. Но чрезвычайный инструмент должен применяться адресно, обоснованно и только до момента устранения угрозы и восстановления эффективного управления объектом.