Оценка эффективности органов региональной исполнительной власти Тульской области (первое полугодие 2013 г.)
Исследование выполнено в рамках программы фундаментальных исследований Национального исследовательского университета – Высшей школы экономики по теме «Структурный анализ региональных политических режимов и электоральных пространств», реализуемой Лабораторией региональных политических исследований под руководством д.п.н. Туровского Р.Ф.
Аблова Л.В. – аналитик Лаборатории региональных политических исследований НИУ ВШЭ.
I. Структурное направление.
1.1.Структурная компактность.
Структура правительства Тульской области достаточно разветвлена. Так, существует около 56 подразделений (включая пост губернатора, как отдельно существующий орган).1 О несколько излишне усложненной структуре свидетельствует наличие отдельного поста главы правительства (Андриянов Ю.М). Достаточно расширена структура заместителей губернатора (в Тульском правительстве их 4, хотя стандартным
количеством считается 2).
Количество министерств меньше эталонного (11 против 15), что является позитивным признаком. Однако, помимо министерств в структуре Тульского правительства значатся ряд комитетов и управлений, что значительно усложняет комплексность.
Кроме того, структура правительства Тульской области постоянно усложняется в связи с появлением ряда новых комитетов и организаций (например, вновь созданный комитет Тульской области по инновациям и информатизации). Также некоторое усложнение структура происходит за счет относительно нового проекта «Народное правительство – кадровый резерв», которое вводит новые кадры в правительство Тульской области.
1.2.Структурная логичность.
Несколько усложненная структура правительства Тульской области создает пространство для пересечения полномочий и рисков аппаратной борьбы. Анализ нормативных актов и описание функционала подразделений органов наличие пересечения полномочий ряда органов. Так, например, в описании функционала Контрольного прописаны следующие пункты: контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
В то же время для контроля именно за размещением заказов для государственных нужд выделено целое подразделение: Комитет государственного заказа. Достаточно разветвлена сеть по управлению делами. Среди них значатся следующие подразделения: управление делами, управление секретного делопроизводства, организационное управление, управление по делопроизводству и работа с обращениями граждан. При этом для ряда данных органов на официальном сайте правительства не прописан функционал, поэтому конкретное назначение существования данных подразделений в таком объеме остается неясным.
2. Квалификационное направление.
Профессиональная релевантность. Профессиональная релевантность среди служащих Тульского правительства находится на высоком уровне. Однако, стоит отметить, что профессионализм губернатора Владимира Груздева находится на среднем уровне. Он умеет опыт управления человеческими ресурсами (руководство сетью универмагов), так и непосредственно опыт в государственных органах (депутат Московской городской Думы). Однако, в его биографии не было периода управления административной единицей.
При этом министры имеют профессиональное образование и опыт именно в своей сфере. Подобный подбор кадров указывает на высокий уровень конкуренции, также профессионализм кадрового состава. Среди чиновников, занимающих административные почты высок процент людей , получивших юридическое образование.
Конкурентный отбор. В самом начале срока полномочий В. Груздев направил основной курс на обновление кадрового состава в попытке сделать отбор на ключевые должности наиболее открытым и прозрачным. В результате такая структура как «Народное правительство». Также нормативно-правовые документы указывают на проведение конкурса при появлении вакансии. Частота обновления кадрого состава также указывает на высокий уровень конкурентности. Пик замещений на должности пришелся на начало 2012 года, на данный момент взят курс на повышение профессионализма кадрового состава.
В. Груздев обозначил свою позицию по данному вопросу: «Важно, чтобы вливалась «новая кровь», однако, не следует переходить грани разумного. С одной
стороны, хорошо, когда на губернаторскую работу приходят люди не из бюрократической системы, с другой – опыт государственной работы и поддержка коллег необходимы».
Подготовка и использование новых кадров. Систематических действий направленных на подготовку новых кадров среди не выявлено. Однако существует
достаточно расширенный кадровый резерв. По нормативно правовым документам используется резервы как муниципального, так и федерального значения: « По состоянию на 4 июня 2013 года из резерва управленческих кадров Тульской области на различные должности назначено 138 человек, из них 98 человек (71%) – на руководящие должности в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления Тульской области, государственных унитарных предприятиях и государственных учреждениях, коммерческих организациях ».
Оценка по : 8 ↑.
3. Исполнительское направление.
Среди работников областного правительства за указанный период не выявлено ярких случаев нарушение трудовой дисциплины. Для работников органов региональной исполнительной власти существуют должностные инструкции ( их нет в открытом доступе, но существует материалы косвенно на них указывающие). За период январь-июнь 2012 года не было выявлено случаев коррупционных действий и заведения уголовных дел среди членов правительства. Отсутствие коррупционных случаев является крайне позитивной тенденцией, так как коррупция ( в том числе и среди представителей
региональной исполнительной власти), проблемная сфера для региона.
Оценка: 8 ↑.
4. Мотивационное направление.
4.1.Ресурсная мотивация.
В результате оптимизации штатной численности расходы на содержание работников органов исполнительной власти в 2012 году по сравнению с 2011 годом в общем объеме расходов бюджета Тульской области снизились с 3,1% до 2,8. Сэкономленные бюджетные средства планируется потратить на повышение зарплаты чиновникам, а как следствие, и на ресурсную мотивацию. К апрелю 2012 году сотрудников по сранению с аналогичным периодом прошлого года сократилось на 13,5. К апрелю 2012 года число служащих в органах исполнительной власти составило 1341 человек.
В соответствии с данными рейтинга подготовленным агентством РИА Новости в Тульской области зарплаты чиновников превышает среднюю зарплату населению в 2, 41 раза. Тульская область находится среди восьми российских регионов, где зарплата чиновников превышает среднюю более чем в два раза. Средняя начисленная заработная плата по всем формам собственности в Тульской области составила 20121,3 рублей 7. 286. В то время как среднемесячная начисленная заработная плата гражданских служащих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации составляет- 36500.
При оптимизации численности чиновников и расходов на их содержание, зарплата наиболее эффективных работников растет, и для региона в целом зарплаты довольно высокие, чиновники напрямую замотивированы сохранить своё место. Поэтому в рамках данной методики оцениваем эффективность в этом направлении как высокую. Оценка: 8↑.
4.2.Карьерная мотивация.
Карьерная мотивация находится на высоком уровне. После сложного конкурсного отбора на должность чиновник часто развивается по карьерной лестнице. так, например, существует ряд курсов повышения квалификации и профессиональной переподготовки. Так, попав в структуру регионального правительства при должном выполнении инструкций человек остается надолго. Оценка: 8. Средний балл по направлению: 8↑.
5. Финансовое направление.
Согласно ежегодному докладу Минрегиона ( последняя доступная версия за 2011 год) в Тульской области процент неэффективных расходов на государственное управление При этом по сравнению с прошлым ( 2010) годом неэффективные расходы сократились на 6, 5 %.
Оценка: 7↑
I. Финансово-экономическое измерение эффективности региональной власти.
Начиная с 2009 года налоговые и неналоговые поступления в бюджет Тульской области постепенно растут. Виден постепенный выход из финансового кризиса. можно отметить особо резкий скачок между 2009 и 2010 годами. Оценка: 7↑.
2. Финансовая самостоятельность региона.
Ниже приведена таблица динамики доли налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
Начиная с 2010 года уровень самостоятельности региона постепенно повышается,судя по прогнозам на 2014 год постепенное повышение будет продолжаться.
Динамика сбалансированности бюджета скорее отрицательная. Оценка 4↓.
5.Качество управления региональными финансами.
Согласно рейтингу Минфина за 2011 г. Тулськая область относится к регионам с надлежащим каечсвом управления фрегиональными финансами. Оценка 5↓.
6. Формирование благоприятной экономической среды.
III. Социальное измерение эффективности региональной власти.
1. Общесоциальная эффективность.
1.1 Обеспечение уровня и качества жизни граждан.
1.2 Обеспечение общественной безопасности.
Уровень общественной безопасности оценивается в целом позитивно. Так , к числу заслуг органов исполнительной власти Тульской области можно отнести высокий уровень безопасности на массовых мероприятиях. Массовых мероприятий за 2012 год было достаточно много (включая митинги и праздники). Тем не менее, не было зарегистрировано массовых драк и иного рода происшествий. За период январь- сентябрь количество зарегистрированных преступлений уменьшилось в сравнении с аналогичным периодом прошлого года (с 739 в 2011 году до 680 правонарушений в расчете на 100 тыс. человек).
1.3. Обеспечение функционирования социальной сферы и социально значимой инфраструктуры.
1.4. Адекватность социального курса.
В социальном измерении наиболее сильными сферами являются сфера культурной и национальной политики, а то время как ряд областей (экология, ЖКХ) остается на стабильно низком уровне. Эффективность деятельности ОИВ по социальному измерению получает достаточно высокую оценку (+3), так как по ряду индикаторов существует положительная динамика в сравнении с 2011 годом.
2. Социально-групповая эффективность.
2.1. Консолидационная эффективность.
Политическая элита Тульской области в высокой степени консолидирована. Губернатор не проявляет себя как арбитр в решении конфликтных ситуаций. В политических конфликтах наблюдается подавление оппозиции с целью сохранения вертикали власти, усиление партийной линии (отсутствие реакции на требования организаторов митингов, затянувшийся конфликт с представителями партии КПРФ). Также стоит отметить отсутствие реакции на требование оппозиции с целью сохранению вертикали власти.
2.2. Акторная эффективность.
Эффективность политики в отношении социально незащищенных категорий населения получает умеренно высокую оценку. К позитивным тенденциям можно отнести внимание региональных властей к проблемам детства и юношества. Так постепенно реализуется программа по строительству детских площадок, при этом множество площадок строится не в областном центре, а в районах, и следить за отчетами по строительству можно в открытом доступе на сайте губернатора.
Отдельно стоит выделить программу помощи и внесение на интерактивную карту на сайте губернатора Государственных учреждений социального обслуживания (с другой стороны, данным ресурсом пользуется в основном пенсионеры, и интернет для них не всегда наиболее удобный способ оповещения и поиска информации). О позитивной динамике в сфере свидетельствует усиление бюджетных выплат учителям (с нового учебного года их зарплата поднимется на 30 %) и многодетным матерям (ежемесячные выплаты вырастут на 7,9%).
IV. Политическое измерение эффективности региональной власти.
1. Легитимационная эффективность.
В течение 2012 года на территории Тульской области прошли выборы федерального и местного уровней. 4 марта 2012 года прошли выборы президента РФ.
Владимир Путин в Тульской области получил 67,7 процентов голосов, что при общероссийском результате 63,6 % голосов является достаточно высоким показателем.
Однако, в Тульской области высокий уровень конформистского голосования: туляки всегда активно поддерживают как Единую Россию (на последних выборах -61,32%), так и центристских кандидатов на выборах в президенты (на выборах 2008 за Медведева Д.А. проголосовало 67,8% туляков). Поэтому относительно высокий результат для В.Путина является скорее закономерностью, чем непосредственно заслугой работы губернатора в регионе.
В связи с проведением избирательной кампании федерального уровня внимание и участие в выборах местного уровня было снижено. Однако, стоит отметить, что за указанный период на территории Тульской области прошли 14 выборов депутатов Собрания депутатов муниципального образования. Максимум голосов получили представители Единой России. Однако, стоит отметить, что количество самовыдвиженцев к 2012 году увеличилось в сравнении с 2011. То же можно сказать и о количестве кандидатов, получивших мандат. В отдельных муниципальных образованиях (Арсеньевский район) количество получивших мандат самовыдвиженцев было таким же, как и у представителей Единой России. Но, как и в 2011 году существуют районы (н-р,
Белевский), где все избранные депутаты принадлежат к партии Единая Россия.
2. Политико-групповая эффективность.
Деятельность губернатора и правительства часто подвергается критике в оппозиционных и интернет-ресурсах. Однако, сведения, поставляемые из официальных источников, редко расходятся со сведениями из альтернативных (искл. проведение митинга в поддержку Путина после президентских выборов). В официальных источниках деятельность губернатора и правительства освещается крайне подробно. Но тем менее на пути существования оппозиционных СМИ часто возникают административные и прочие препятствия, что косвенно указывает на попытку формировании в Тульской области
авторитарного режима посредством давления на СМИ. Информационная эффективность деятельности ОИВ Тульской области получает умеренно высокую оценку
2.1. Консолидационная эффективность
Но в течение 2012 года на политической арене Тульской области появилось большое количество новых игроков: новые лица активно вовлекаются в различные проекты. Во второй половине года вовлечение новых лиц перестало носить массовый характер, и была усилена партийная линия подбора кадров. Можно сделать вывод, что элита консолидирована в высокой степени.
2.2. Акторная эффективность.
В.Груздев является губернатором- варягом, ставленником федерального центра. Соответственно, в высокой степени контролируемой. С точки зрения эффективности лоббисткой деятельности такое положение является выгодным. В.Груздев сумел пролоббировать выгодные для региона субсидии (дорожное хозяйство, инвестиционные проекты, здравоохранение, субсидии для административной реформы.). За 2012 год губернатор провел ряд встреч, важных для дальнейшего развития региона: с полпредом Бегловым А.Д. , президентом Украины Лукашенко А.Г., бывшим президентом РФ Медведевым Д.А, министром спорта и молодежной политики Мутко В. Л.
3. Режимная эффективность.
Деятельность губернатора и правительства часто подвергается критике в оппозиционных и интернет-ресурсах. Однако, сведения, поставляемые из официальных источников, редко расходятся со сведениями из альтернативных (искл. проведение митинга в поддержку Путина после президентских выборов). В официальных источниках деятельность губернатора и правительства освещается крайне подробно. Но тем менее на пути существования оппозиционных СМИ часто возникают административные и прочие препятствия, что косвенно указывает на попытку формировании в Тульской области
авторитарного режима посредством давления на СМИ. Информационная эффективность деятельности ОИВ Тульской области получает умеренно высокую оценку
3.1. Авторитарная эффективность.
Основное внимание губернатора нацелено на представителей общественных организаций, серьезных перемен в бизнес среде за указанный период не было. Отсюда отсутствие значимых конфликтов за указанный период.
3.2. Демократическая эффективность.
Стоит отметить создание нового органа управления «народное правительство». Кандидатуры на посты выдвигались в ходе открытого диалога туляков с властью. Победители выявлялись с помощью интернет — голосования, поэтому на исход выборов мог повлиять любой гражданин (что также указывает на открытость властных структур). При народном правительстве создан комитет по инновациям и информатизации Тульской области, который призван внедрять новые методы работы в орган исполнительной власти.
4. Системная эффективность.
Самовоспроизводство системы: недопущение конкурентов к высоким постам, достаточно высокий уровень конкуренции на низовом уровне. Оценка по направлению: 8 ↑.
