Аналитический доклад

Назначение гендиректора Агентства стратегических инициатив (АСИ) Андрея Никитина на пост врио губернатора Новгородской области, а затем его победа на выборах в сентябре 2017 г. создали в регионе новую политическую конфигурацию. В регионах с относительно слабым экономическим потенциалом и ограниченными возможностями (невысокая инвестиционная привлекательность, отсутствие дорогостоящих ресурсов, стареющее население) существует необходимость в реформировании управленческой модели и разработке современной стратегии развития. Основные направления и приоритеты были заданы действующим губернатором еще в довыборный период, но впереди — полномасштабная реализация намеченного курса. При этом успешное проведение президентской кампании в регионе будет вполне определенным свидетельством эффективности «технократической» управленческой модели, избранной новой губернаторской командой в контексте общероссийского «технократического» тренда.

Электоральный ландшафт

Новгородская область в электоральном смысле имеет ряд особенностей.

Во-первых, около половины граждан, обладающих пассивным избирательным правом, постоянно проживает в областном центре — Великом Новгороде.

Во-вторых, «Единая Россия» в регионе стабильно показывает относительно низкие результаты (на уровне 40%, то есть ниже средних по стране), но при этом голоса оппозиционных партий распределяются почти равномерно, не позволяя одной из них стать значимой альтернативой.

В-третьих, динамика показателей явки с каждым электоральным циклом только снижается. На выборах в 2016 г. этот показатель достигал 39%, но тогда сработал эффект от наложения думской кампании с выборами в региональную Думу. На последних губернаторских выборах явка составила около 29%. А на федеральных выборах 2011 г. явка на уровне 56,58% объясняется мобилизацией протестного электората, проведенной активом партии «Справедливая Россия» того времени. В любом случае фиксируется значительное падение, которое лишь частично можно объяснить различиями между федеральными и региональными кампаниями или особыми обстоятельствами. При этом нельзя сказать, что была использована стратегия на сознательное понижение явки, а также назвать политическую силу, которая была бы заинтересована в подобной динамике.

В-четвертых, на губернаторских выборах в регионе установлен максимальный муниципальный фильтр на уровне 10%, что вызывает недовольство оппозиционных партий. Впрочем, если на выборах 2012 г. отмечают особую роль экс-губернатора С. Митина в регулировании конкуренции и давлении на оппозиционные партии, то на последних выборах «доминирующая» конфигурация кампании стала следствием внутрипартийных решений. А.Никитин победил на выборах главы региона с результатом 67,99%, что представляется весьма благоприятным результатом для политика, который имеет сравнительно небольшой опыт работы в регионе, а отсутствие аномально высоких результатов в целом выглядит как позитивная тенденция и отчасти снимает риски завышенных ожиданий.

Диалог с региональными элитами и кадровая политика

Внутриэлитная ситуация в Новгородской области до недавнего времени отличалась нестабильностью и конфликтностью. Осевым расколом стал часто встречающийся в политической практике российских регионов конфликт между экс-губернатором С.Митиным и главой регионального центра — мэром Великого Новгорода Ю.Бобрышевым. Это противостояние разворачивалось, с одной стороны, вокруг ряда объективных противоречий – например, межбюджетных отношений и проблемы перераспределения бюджетных средств в пользу регионального центра. С другой стороны, конфликт послужил основой для формирования многочисленных временных коалиций, куда входили представители политической и деловой элиты региона. Зачастую открытая конкуренция между ними бросала тень на имидж управленческой команды, раскалывая её. Наконец, конфликт имел последствия на институциональном уровне. Отмена прямых выборов глав муниципалитетов в 2014 г. была воспринята как удар по действующему мэру Великого Новгорода, что способствовало формированию вокруг него критически настроенной к регионально власти группы муниципальных деятелей.

Появление в регионе нового губернатора изначально способствовало снятию ряда противоречий, так как А.Никитин не включен в местные конкурирующие группы интересов, что создает ему определенный изначальный лимит доверия и пространство для маневра при известных рисках изоляции новой команды в случае срыва договоренностей. С точки зрения выстраивания внутриэлитных отношений и формирования команды можно выделить два ключевых направления деятельности губернатора. Прежде всего перед А.Никитиным стоят задачи консолидации региональной элиты на базе нового долгосрочного консенсуса, а не только в момент проведения президентской кампании. Второе направление также связано с задачами консолидации и развития: это повышение эффективности управленческой команды и соответствующая этим целям кадровая политика.

Урегулирован конфликт с мэром Великого Новгорода Ю.Бобрышевым. Запрос на пересмотр межбюджетных отношений был в значительной степени удовлетворен. Серьезный объем федеральных средств, поступивших в регион в 2017 году, был распределен в пользу Великого Новгорода. Дальнейшие изменения бюджетной политики в пользу регионального центра как основного муниципалитета-донора стоят на повестке дня.

В политическом смысле снятию конфликта во многом способствовал переход С.Митина с поста губернатора в Совет Федерации. Включение экс-губернатора в сенаторскую тройку А.Никитина многими было интерпретировано как намерение договариваться с представителями прежней команды. В свою очередь, мэр Ю.Бобрышев и та часть региональной элиты, которая была ориентирована на мэрию в ходе конфликта с губернатором, выбрали курс на сотрудничество с новой администрацией. Не до конца сняты противоречия между мэрией и городской думой Великого Новгорода во главе со спикером В.Тимофеевым, которые были также втянуты в конфликт и голосовали за импичмент Ю.Бобрышеву. Впрочем, позиция гордумы носила скорее обусловленный характер и во многом определялась давлением со стороны прежней администрации, так что в новых условиях депутаты не заинтересованы продолжать конфронтацию.

Ю.Бобрышев не стал выступать в поддержку инициативы возвращения прямых выборов глав муниципалитетов, разные проекты которой предлагали оппозиционные партии. Проекты были заблокированы на уровне Облдумы. Известно, что ранее действующий мэр был активным противником отмены прямых выборов, но отказ от публичного давления по этому вопросу может быть интерпретирован как жест проявления лояльности новому губернатору.

Важно, что консолидация происходит по тем правилам, которые устанавливает новый губернатор. Консенсус должен быть в первую очередь политическим, достигнутым по поводу содержания осуществляемых мер, — и не может представлять собой некий набор компромиссных решений, которые бы отвечали краткосрочным деловым интересам разных групп местной элиты. Курс на безоговорочную интеграцию в новую систему на условиях главы региона необходим для того, чтобы исключить появление у региональных элит иллюзий, что с помощью открытого противостояния и неформальных договоренностей можно добиться отставки губернатора и влиять на политический процесс.

В период избирательной кампании губернатору удалось наладить диалог с региональными элитами, многие представители которых вошли в Штаб общественной поддержки кандидата. Штаб возглавила спикер Областной думы и руководитель регионального отделения «Единой России» Е.Писарева. Накануне выборов в сентябре прошел большой форум сторонников А.Никитина, в котором приняли участие представители политической и деловой элиты, лидеры общественных и молодежных организаций, федеральные политики (например, депутат Госдумы от Новгородской области С.Фабричный).

В любом случае общая консолидация продолжает сохраняться в период между губернаторскими и президентскими выборами, потому что в этом в той или иной степени заинтересованы все группы. Но это не значит, что исключены все риски в долгосрочной перспективе. К губернатору по-прежнему относится с некоторым недоверием часть элиты, особенно в контексте его риторики про инновации, технологии, цифровую экономику, что воспринимается неоднозначно в традиционном регионе с острыми социальными проблемами. Восприятие А.Никитина как человека «слишком прогрессивного», то есть не до конца понимающего специфику «патриархальной» Новгородской области, создает определенные имиджевые риски, которые могут быть использованы представителями старой региональной элиты.

Новый консенсус, очевидно, встречает сопротивление со стороны отдельных представителей элиты, которые имеют собственные политические амбиции. Например, гендиректор крупной новгородской строительной компании «Деловой партнер» и депутат Облдумы А.Караулов считался давним оппонентом экс-губернатора С.Митина и поддерживал мэрию в ходе конфликта в надежде — в случае победы – занять серьезную нишу в новой политической иерархии региона. После того как партия «Справедливая Россия» не поддержала его выдвижение на губернаторских выборах, он вышел из фракции партии в Облдуме и проводил полноценную альтернативную кампанию под лозунгом «народный губернатор». В данном случае политические амбиции известного новгородского бизнесмена превосходят возможные риски, в том числе финансовые, с которыми он может столкнуться, что исключает возможность диалога.

В настоящее время имеются предпосылки к его сближению с региональными штабами оппозиционных кандидатов Грудинина (КПРФ) и Явлинского («Яблоко»). Есть основания полагать, что в дальнейшем он может использовать эти связи для получения влияния на формирование списков кандидатов от этих партий на выборах депутатов Думы Великого Нвогорода следующего созыва, запланированные на сентябрь 2018 года.

Не до конца ясную позицию занимает группа завода «Акрон» (крупнейшего промышленного предприятия региона) в лице его руководителей В.Гаврикова и В.Кантора. Тем не менее ресурсы этой группы влияния, безусловно, значительно превосходят возможности М.Караулова.

Сохраняют остаточное влияние в политической сфере региона представители команды прежнего губернатора М.Прусака, с которыми С.Митину в свое время удалось договориться, но они не были в полной мере интегрированы в его систему. Есть также ряд представителей старой местной элиты, которые выступают с открытой критикой, но они еще раньше отошли на политическую периферию (В.Гальченко, Л.Дорошев).

В 2018 г. в Новгородской области планируются выборы депутатов Гордумы и мэра Великого Новгорода, с которыми связаны наибольшие риски. Эти выборы напрямую касаются интересов тех представителей местных элит, которые считают, что внесли определенный вклад в давление на С.Митина и его последующую отставку, но пока не смогли преобразовать этот успех в политический капитал. В этом смысле федеральные выборы меньше затрагивают вопрос о персональных привилегиях новгородских групп влияния в отличие от кампании в Гордуму, так что в краткосрочной перспективе эскалации ожидать не стоит.

В основе кадровой политики А.Никитина лежит попытка совместить новаторство с принципом преемственности: в его правительство входят и региональные деятели, которые хорошо знают местную специфику, и управленцы с федеральным опытом. Также важно, что процесс формирования правительства носит открытый и гласный характер. Широко освещаются открытые конкурсы на замещение вакантных должностей, работа специальной комиссии по вопросам кадров, в которую входят как местные уважаемые общественники, так и привлеченные новой управленческой командой профессиональные эксперты.

Основной состав правительства был сформирован после официального вступления действующего губернатора в должность, но процесс кадровых перестановок еще не закончен, в дальнейшем планируется сократить количество заместителей губернатора и в целом провести оптимизацию штата государственных служащих. Должности первых заместителей губернатора в новом правительстве получили С.Сорокин (выходец из АСИ, выполняет функции вице-губернатора по внутренней политике) и В.Минина (представитель прежней команды, курирует реализацию проектов по развитию). Вице-губернаторами стали А.Дронов (транспорт и ЖКХ, выходец из Росавтодора), О.Колотилова (здравоохранение и образование, до этого работала в Минпромторге), представители прежней команды Е.Богданов (курирует экономику, промышленность, торговлю), Т.Гусев (бывший глава одного из муниципалитетов, курирует сельское хозяйство и экологию) и М.Пантелейчук (культура, спорт и туризм). Таким образом, команда была усилена несколькими специалистами с федеральным опытом при сохранении баланса в пользу представителей региона.

При проведении назначений действующий губернатор руководствуется функциональными критериями (компетентность, опыт) в противовес принятию решений на основе неформальных правил или конвенциональных соглашений. Основная кадровая установка заключается в том, что профессиональные навыки и опыт должны соответствовать функциональным обязанностям. А.Никитин получил должность гендиректора АСИ по итогам конкурса, в котором участвовало 2000 человек, и переносит меритократическую этику на региональные кадровые процессы, что в целом выглядит как положительный тренд.

Особый вызов связан с проблемой управления муниципалитетами, в которых при достаточно низких изначальных экономических показателях ощущается нехватка профессиональных кадров, способных проводить в жизнь антикризисные меры. Ответ на этот вызов стал одним из приоритетных в новой стратегии развития.

Реализация стратегии развития: первые шаги

Основные элементы стратегии развития региона были сформулированы действующим губернатором в предвыборный период и получили название «Стратегия пяти шагов»: развитие дорожно-транспортной инфраструктуры, улучшение делового климата, создание комфортной среды и возможностей для развития молодежи. Для регулярной коммуникации с населением был создан новый диалоговый механизм – выездные стратегические сессии, которые проходили в два этапа: на уровне муниципалитетов и в Великом Новгороде. На сессиях затрагивались основные вопросы развития социальной сферы, образования, экономики.

Значительно способствует реализации стратегии федеральная поддержка, которую А.Никитин получил, еще будучи врио главы региона. За это недолгое время он дважды встречался с президентом, в Великом Новгороде прошла региональная сессия Петербургского международного экономического форума. После победы на губернаторских выборах и вступления в должность динамика встреч только усилилась – А.Никитин активно работает в рамках президиума Госсовета и Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам. Глава государства нередко проводит с ним рабочие беседы на полях этих мероприятий, что демонстрирует постоянный и значительный интерес В. Путина к развитию Новгородской области.

Постоянный контакт с федеральным центром говорит о высоких лоббистских возможностях главы региона. Реализация этого программного направления началась еще в предвыборный период. Новгородская область получила дополнительно в общей сложности 2,2 миллиарда рублей, в том числе 1,25 миллиарда – из резервного фонда президента России. В начавшемся 2018 году уже получены гарантии: будет выделено 1,1 миллиард из президентского резервного фонда и сопоставимая сумма – из других источников. Поэтому модернизация дорожной инфраструктуры региона непосредственно связана в массовом сознании и с именем президента России.

Решение проблемы транспортной сети происходит не только через увеличение финансирования, но и с помощью ужесточения требований к подрядчикам и совершенствования механизмов контроля над выполнением работ. Для контроля мобилизованы значительные общественные силы. Ряд контрольных полномочий был передан на уровень районов. В предшествующий период в регионе накопились проблемы с общественным транспортом, требуется совершенствование транспортной сети, создание дополнительных маршрутов.

Наиболее актуальна проблема развития муниципалитетов, большая часть которых показывает низкие показатели эффективности и существует на дотации, которые формируются за счет двух основных доноров: Великого Новгорода и Боровичского района. Ориентация на дотации большинства муниципалитетов снижает их стимулы к развитию и вызывает недовольство доноров. Одним из механизмов стабилизации ситуации может быть пересмотр межбюджетных отношений. Было принято решение, что с 2018 г. 50% налога по упрощенной системе налогообложения (УСН) будет передано на уровень муниципалитетов (на данный момент весь налог уходит на уровень региона) с последующей перспективой увеличения муниципальной доли. Принятые меры по УСН должны способствовать развитию малого и среднего предпринимательства на местах. Также в процессе разработки находится ряд законопроектов, направленных на развитие муниципалитетов, в том числе давно обсуждается пересмотр поступлений от НДФЛ в их пользу.

Кроме того, правительство Новгородской области приступило к реализации в Батецком, Волотовском и Солецком районах пилотного проекта по выделению грантов на развитие территорий по проектам, которые предлагают активисты местного сообщества, что является проявлением новой управленческой тактики – сотрудничества с гражданами, поддержки местных инициатив и разделения с ними ответственности.

Кроме того, в регионе разрабатывается еще несколько важных инициатив, в том числе по развитию туристического кластера (Старая Русса, Валдай). На встрече с президентом А.Никитин предложил разработать программу по уходу за воинскими захоронениями и получил поддержку.

Общественная повестка и роль оппозиции

В регионе достаточно стабильное положение занимают партии парламентской оппозиции. Определенную роль в политической жизни играет и партия «Яблоко» (фракция из двух депутатов в Думе Великого Новгорода, 4,83% на последних выборах в Облдуму). Результаты почти всех оппозиционных партий сохраняются на уровне выше средних по стране, но достаточно равномерное распределение голосов не позволяет одной из них стать центром консолидации оппозиционных сил.

Несмотря на то, что в Облдуме по ряду ключевых вопросов партии могут договариваться и заключать краткосрочные коалиции (например, в ходе недавнего голосования за возвращение прямых выборов глав муниципалитетов), «Единая Россия» может блокировать невыгодные решения благодаря преимуществу по депутатам от одномандатных округов. Однако такие решения проходят с минимальным перевесом, так что есть основания говорить о политической конкуренции в рамках регионального парламента.

Наиболее сильны партии левой направленности, которые делают акцент на социальной сфере, хотя различия в рамках основной оппозиционной тройки незначительны. На последних выборах в Облдуму в 2016 г. КПРФ получила 19,53%, «Справедливая Россия» — 16,11%, ЛДПР – 17,3%. Но в дальнейшем не исключено понижение этих показателей, так как оппозиционные партии постепенно теряют основных игроков: часть из них пытается встроиться в губернаторскую команду. Для «Справедливой России» регион представляет особую ценность, лидеры регионального отделения имеют здесь определенное влияние.

В последние годы в общероссийском масштабе партия значительно ослабла и рискует уйти на политическую периферию, сохранение своего влияния в опорных регионах для нее — вопрос политического выживания в целом. Например, по итогам выборов в Облдуму кандидаты от «Единой России» победили в 14 одномандатных округах из 16, но два округа взяли представители «Справедливой России». Учитывая декларированную поддержку кандидатуры В. Путина этой партией на федеральном уровне, в регионе активу «Справедливой России» предстоит соревноваться в эффективности этой поддержки с другими группами.

Протестная повестка в области достаточно конструктивна, так что наиболее напряженные конфликты связаны с локальными проблемами.
Из тех сюжетов, вокруг которых может нарастать недовольство в краткосрочной перспективе, можно отметить кампанию против повышения тарифов на услуги теплоснабжения, реализуемую активом КПРФ и ряда непарламентских партий левого толка.

Меньше понимания у населения встречает общероссийская оппозиционная повестка и представители протестных групп (так называемый штаб Навального, отчасти «Яблоко»), которые ее транслируют.

«Путинская» повестка в зеркале Новгородской области

Совершенно органично представлены в ежедневной повестке Новгородской области проекты и инициативы, связанные с президентом России В. Путиным. Одной из причин этого является постоянное взаимодействие губернатора Андрея Никитина непосредственно с главой государства. Даже оппозиционно настроенные местные комментаторы — как действующие политики, так и эксперты, — характеризуют А.Никитина как «солдата Путина».

Непосредственно с программой реструктуризации накопленных ранее бюджетных кредитов регионов, озвученной в конце 2017 года президентом, связаны надежды на нормализацию бюджетной обеспеченности Новгородской области. В 2018 году «путинская» реструктуризация позволит региону направить на нужды здравоохранения, программы благоустройства и другие, значимые для населения цели, 176 миллионов рублей. Начиная с 2019 года сумма увеличится до 400 миллионов рублей ежегодно. Эти ресурсы регион сможет направить прежде всего на здравоохранение, на программы благоустройства, на другие значимые для жителей направления развития.

В апреле 2017 года именно в Новгородской области В. Путин протестировал новый формат работы с деловым сообществом. После встречи с предпринимателями в Великом Новгороде был выработан перечень поручений главы государства. Большинство изменений законодательства и правоприменительной практики, утвержденных по итогам их выполнения, касались общегосударственных вопросов. В прессе их неофициально называют «новгородские инициативы Путина».

Основные программные заявления президента России находят отражение в конкретных направлениях динамичного развития Новгородской области и в ускорении такой динамики. Большинство жителей вполне органично воспринимают главу государства именно в контексте региональной политики. Такой эффект достигается не с помощью специальных технологических действий, а как результат эффективной работы новой управленческой команды, опирающейся на поддержку федерального центра, и особого внимания высшего руководства страны к развитию Новгородского региона.