Аналитический доклад

Дмитрий Михайличенко, доктор философских наук, представитель АПЭК в Республике Башкортостан;

Николай Евдокимов, кандидат политических наук, доцент БАГСУ

ПФО характеризуется разнообразием регионов с точки зрения социально-экономического развития, этнического состава и других факторов, что делает входящие в округ субъекты предметом пристального внимания Кремля. 

1. Отставки губернаторов: каждый случай уникален

Первые месяцы 2017 года ознаменовалась целым рядом кадровых перестановок в высших эшелонах региональной власти Приволжского и Уральского федеральных округов. В частности, были отправлены в отставку Глава Республики Марий Эл Леонид Маркелов и руководитель Удмуртии Александр Соловьёв. Помимо этого, в феврале лишился должности губернатор Пермского края Виктор Басаргин, избирательная кампания предстоит саратовскому губернатору Валерию Радаеву, который подал в отставку и был назначен президентом страны врио губернатора. С начала 2017 г. из 14 регионов ПФО в четырех произошла отставка руководителей региона. К этому добавляетсяеще и достаточно напряженная ситуация в Татарстане, которая, помимо банковского кризиса, уже привела к отставке премьер-министра республики. Отставки одних руководителей регионов формируют соответствующий медийный фон, а также специфический дискурс (включая различные слухи и идеологемы) о вероятности отставки других руководителей регионов.

Анализ ситуации показывает, что и произошедшие отставки связывает не так уж много общего. Скорее, каждый случай следует оценивать в отдельности. Наибольший резонанс вызывала отставка главы Удмуртии А. Соловьёва. Причина – арест и формулировка «в связи с утратой доверия Президента». Фактически речь идёт об обвинении в коррупции. В остальных случаях ситуация не столь однозначна. Так, бывший губернатор Пермского края В. Басаргин возглавил федеральное ведомство – Росттрнаснадзор, что свидетельствует о сохранении им определённого влияния, как среди федеральной политической элиты, так, вероятно, и на региональном уровне. Хорошие шансы переизбраться имеет В. Радаев, несмотря на то, что социально-экономическая ситуация в Саратовской области непростая.

Полагаем, что в задачи Кремля не входит поголовная смена руководителей ключевых регионов в преддверии президентских выборов 2018 года. При этом исключать дальнейшую смену губернаторского корпуса как в ПФО, так и в других федеральных округах в ближайшем будущем не стоит. У Кремля ещё есть временной лаг в месяц-полтора.

2. «Звонки» губернаторам и уровень устойчивости

Кремль продемонстрировал, что внимательно следит за тем, что происходит в регионах, и расслабляться губернаторам не стоит. В первую очередь это важный звонок для тех глав регионов, позиции которых можно рассматривать как недостаточно устойчивые. В ПФО это Самарская и Нижегородская области, возглавляемые соответственно Н. Меркушкиным и В. Шанцевым. Николаю Меркушкину не удаётся в полной мере контролировать политическую ситуацию в промышленно развитой области. В регионе ему противостоят крупные финансово-промышленные группы, в том числе связанные с бывшим губернатором Владимиром Артяковым. Против Валерия Шанцева «играет» его почтенный возраст – 69 лет. Большинство его коллег-тяжеловесов уже сошли с политической сцены, но Шанцев сохраняет свою должность, несмотря на серьёзные проблемы. Ситуация в Нижегородской области во многом идентична положению дел в Самарской области. Более устойчивы, хотя и не лишены проблем позиции глав регионов в Татарстане, Чувашской республике, Саратовской области.

Полагаем, что в обозримом будущем ожидать смены руководства в этих регионах не приходится, ресурсы Р. Минниханова, М. Игнатьева и В. Радаева пока позволяют им сохранять относительную устойчивость.

Позиции большинства представителей губернаторского корпуса устойчивы. Недавно назначенный врио Марий Эл А. Евстифеев (также как и врио главы Удмуртии А. Бречалов) обладают определенным кредитом доверия. Губернаторы Оренбургской, Ульяновской и Кировской областей, а также глава Башкирии также имеют устойчивые позиции.

Перед федеральным центром стоит сложная дилемма: с одной стороны, от ротации губернаторов можно ожидать оздоравливающего и мобилизующего эффекта для всей системы регионального управления в целом. С другой — каждая отставка законно избранных губернаторов и глав провоцируют разговоры о снижении влияния губернаторов и глав, понижения их роли в рамках выстроенной в стране вертикали власти и, как следствие, дальнейшее усиление централизирующих начал. В этой ситуации главы регионов чувствуют себя недостаточно уверенно, стараются не проявлять политической инициативы, пытаются уловить сигналы, идущие от федеральной власти. На фоне разговоров о необходимости пересмотра модели распределения ресурсов между федеральным центром и регионами эти факторы могут привести к дополнительной политической напряженности.

При этом уровень легитимности региональной власти существенно уступает уровню легитимности федеральной; ни один из губернаторов не обладает в своём регионе популярностью, хотя бы отчасти сопоставимой с популярностью Президента. Всё это ведёт к тому, что в ряде регионов формируется процесс деперсонализации губернаторской власти, что противоречит общему архетипу политического сознания россиян, носящему ярко выраженный персоналистский характер.

В любом случае, к июню следует ожидать прекращения ротации губернаторских кадров. В противном случае это создаст серьёзную электоральную нагрузку в регионах. Новый руководитель, как правило, приводит новую команду, формирует новое правительство. Иначе говоря, меняется вся политическая и управленческая диспозиция региона. Очевидно, что новому руководителю региона понадобиться время, чтобы собрать свою команду, наладить эффективную работу, выстроить систему политических взаимоотношений внутри региона и за его пределами. Накануне президентских выборов для этого фактически нет времени. Тем более что, помимо выборов Президента России, некоторые субъекты ПФО будут принимать чемпионат мира по футболу – это крупное не только спортивное, но и общественно-политическое мероприятие, требующее тщательной подготовки и включённости руководителя региона в процесс.

При этом, на наш взгляд, не стоит абсолютизировать электоральный фактор в череде губернаторских отставок, а тем более в отставках региональных руководителей «второго эшелона» (премьер-министров региональных правительств, мэров городов). Система выборов в России вообще, и в регионах в частности демонстрирует устойчивый характер, достаточно быстро адаптируется к новым региональным назначениям. Кадровые изменения направлены не столько на электоральный процесс и желание его контролировать более эффективно, сколько на попытку повысить популярность региональной власти в тех субъектах, где налицо кризис её легитимности.

При этом сохранение позиций глав регионов связано главным образом с отсутствием коррупционных скандалов, ростом экономики и устойчивой политической ситуацией.

3. Татарстан: политическая неопределенность

Политическая неопределенность и стрессовая ситуация сейчас превалирует в региональной повестке Татарстана. Вызовы неопределенности пришли на смену оптимистичным настроениям и лоббистскому потенциалу татарстанских элит, активно заявлявших о себе на федеральном уровне.

Отстраненность Татарстана от общероссийской политики сегодня становится очевидной. Вызовы, с которыми столкнулся Татарстан (банковский кризис, отставка главы нацбанка и премьер-министра) с политологической точки зрения целесообразно объяснить нецелесообразностью фронды с федеральным центром. Всё это еще больше подчеркивает, что стремление к центробежным процессам федеральный центр однозначно постарается обуздать.

Несмотря на то, что претензии Татарстана во многом обоснованны (модель распределения ресурсов между центром и регионами явно нуждается в доработке), тактика давления, которую Рустам Миннниханов использовал осенью и зимой в диалоге с федеральным центром, в перспективе чревата для Казани серьезными экономическими издержками и потерей лоббистских возможностей в Москве. Времена парада суверенитетов давно прошли, и постоянное противостояние с федеральным центром не сулит Татарстану ничего хорошего. В 1990-х и начале 2000-х гг. экономическая и политическая автономия некоторых национальных республик в стране граничила с откровенным сепаратизмом. Тогда федеральный центр стремился локализовать конфликт. Сегодня же речь идет прежде всего о гражданской (а не только территориальной) консолидации российского общества, о поиске единой идентичности и объединяющих всех россиян смыслов. Такая общность подразумевает и поддержку дотационных субъектов России средствами регионов-доноров.

4. Башкирия: консолидация элиты и диалог с центром

Сохранение политической стабильности региона непосредственно связано с повышением экономической эффективности, привлечением инвестиций, решением проблем социально-экономического характера (снижение безработицы, рост реальной заработной платы, снижение трудовой миграции в другие регионы).

Умеренная и инвариантная политика властей Башкирии в целом представляется выверенной со стратегической точки зрения. Конструктивный диалог с федеральным центром может способствовать новым инвестициям в инфраструктуру Башкортостана.

В Башкортостане отмечается ослабление влияния группы, опирающейся на предшествующего руководителя региона Муртазы Рахимова. Эта тенденция окончательно реализовалась после «дела Башнефти». При этом Башкортостану удалось сохранить частичный контроль за нефтяной кампанией, что очень важно для наполнения регионального бюджета.

В этих условиях первоочередной задачей власти в регионе является консолидация региональной элиты на основе общей политической стратегии, а также борьба с неадекватностью ряда местных руководителей с помощью принятия кадровых решений в испытывающих проблемы муниципалитетах, что требует серьёзного мониторинга социально-политической ситуации в муниципалитетах.