Губернатор Вологодской области Олег Кувшинников заявил в начале ноября о своей готовности второй раз баллотироваться на пост губернатора на предстоящих выборах в 2019 году. По словам самого Кувшинникова, его выдвижение произойдет при двух условиях: поддержке вологжан и поддержке президента. Подобное заявление от губернатора Вологодской области, имеющего большой управленческий опыт, очевидно, не случайно. На фоне итогов первого губернаторского срока Кувшинникова позитивная реакция федерального центра на его выдвижение весьма вероятна.

Вологодская область – относительно стабильный регион, в котором нет острых проблем, требующих вмешательства Кремля. Отсутствие серьезных негативных информационных поводов в федеральной повестке, связанных с Вологодской областью, свидетельствует о способности действующего губернатора контролировать ситуацию в регионе.

Результатом работы команды Кувшинникова стала налаженная система взаимодействия региональной власти и бизнеса. Тесное сотрудничество с системообразующим предприятием региона, ПАО «Северсталь» (притом что металлургическая отрасль составляет основу экономики региона), позволяет упростить решение финансовых вопросов и удобно для центра, поэтому поддержка Кувшинникова на федеральном уровне может стать дополнительным сигналом для местных элит о том, что сложившаяся система взаимодействия бизнеса и властей региона останется прежней.

Олег Кувшинников возглавляет Вологодскую область с 2011 года. Одним из итогов его работы на посту губернатора стало преобразование системы муниципального управления. Решения, которые принимались с 2015 года, отразились на форме этого института, распределении функций внутри него, а также на эффективности его работы.

Развитие муниципалитетов – основа стратегии развития всего региона. За 2017 год благодаря развитию муниципальных образований Вологодская область смогла войти в тройку лидеров среди субъектов Северо-Западного федерального округа по количеству субъектов МСП, а также в десятку лучших регионов по показателю высокой предпринимательской активности. В 2018-м Вологодской области удалось выйти на лидирующие позиции в сфере туризма.

1. Реформа управления на местах: цели, механизм, результаты

По состоянию на 1 января 2018 года в Вологодской области насчитывалось 209 муниципальных образований: 2 городских округа (города Вологда и Череповец); 26 муниципальных районов; 22 городских поселения; 159 сельских поселений.

В результате решений, которые были осуществлены в системе муниципального управления Вологодской области, произошло изменение форм институтов и перераспределение функций внутри них. Изменения, которым подверглись органы муниципального управления за последние три года, можно условно разделить на мероприятия по оптимизации системы (объединение сельских поселений, сокращение бюрократического аппарата) и мероприятия, направленные на подготовку кадров, соответствующих новой форме институтов.

Первым этапом создания эффективной муниципальной системы управления стало совершенствование территориальной организации местного самоуправления, которая подразумевала оптимизацию муниципального устройства региона (объединение сельских поселений). За период с 2013 по 2017 год количество сельских поселений сократилось на 93 (с 252 до 159). Наибольшая интенсивность процесса изменения муниципальных образований отмечается в первой половине 2015 года: было упразднено 49 сельских поселений. Далее этот процесс продолжился, но в меньшем масштабе: в промежуток с 2017 по 2018 год были объединены еще девять сельских поселений. Суть оптимизации заключается в том, что менее развитые сельские поселения входят в состав более развитых территорий, усиливая потенциал объединенных поселений для будущего развития. Кроме того, объединение сельских поселений подразумевает сокращение численности бюрократического аппарата и снижение расходов на его содержание. У главы объединенного поселения появляется возможность задействовать большую территорию для пополнения бюджета.

Оптимизация заключалась не только в сокращении единиц муниципальных образований, но и в изменении самой формы института местного самоуправления в Вологодской области. Это произошло за счет введения двуглавой системы управления. Внедрение единообразной модели организации местного самоуправления в Вологодской области началось в 2015 году.

Система двуглавого управления разрабатывалась для того, чтобы снизить вероятность конфликта между мэром и губернатором области и сделать представительство поселений более значимым. Произошло перераспределение функций внутри института. Функции главы муниципалитета разделены на две части: хозяйственную и представительную. Глава района избирается из состава депутатов представительного собрания, сити-менеджер (мэр, руководитель администрации) назначается по контракту.

Утвержденная схема предполагает, что районные представительные органы на территории Вологодской области состоят из глав и депутатов поселений, которые избираются прямым голосованием. Это подразумевает, что каждое поселение обладает представительством на уровне муниципального района. При этом исчезает необходимость в проведении выборов районного уровня, что уменьшает масштаб бюджетных расходов.

По итогам выборов 9 сентября 2018 года Вологодская область практически полностью перешла на двуглавую систему (Череповецкий, Вашкинский и Харовский районы). Остается только Тарногский муниципалитет – срок контракта с его главой заканчивается в 2019 году.

Переход на такой вариант единой модели организации местного самоуправления, безусловно, влияет на изменение самой формы института и перераспределение функций внутри него. Один из главных итогов оптимизации – отсутствие расходов на проведение выборов на районном уровне. Корреляции между типом модели организации местного самоуправления и эффективностью муниципального образования нет. Согласно рейтингу городских округов и муниципальных районов Вологодской области по результатам комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления 2017 года Тарногский район (в котором единая система будет внедрена в 2019 году) в течение последних трех лет занимает лидирующие позиции рейтинга. Городской округ Череповец в последние три года более эффективен, чем Вологда (в которой двуглавая система была внедрена на год раньше, с 2016-го).

Использование двуглавой модели при формировании органов местного самоуправления актуализирует проблему нехватки кадров и специалистов. Должность сити-менеджера, с которым заключается контракт, подразумевает наличие определенных компетенций, поэтому главными претендентами на эту должность становятся кандидаты, имеющие опыт управления (мэр Вологды С. Воропанов, ранее занимавший пост заместителя главы Вологды; мэр Череповца Е. Авдеева, ранее занимавшая пост начальника управления городской экономики и торговли, затем заместителя мэра Череповца).

Отмена прямых выборов мэра и назначение его на конкурсной основе делают необходимой частью создания эффективной системы муниципального управления подготовку кадров. Именно поэтому региональными приоритетами в последние два года стали проекты «Успешная школа» (начало реализации – 2017 год), «Миграция трудовых ресурсов» (начало реализации – 2017 год) и «Профориентация» (начало реализации – 2018 год).

По итогам 2017 года жители были удовлетворены работой органов местного самоуправления в Вологодском, Шекснинском, Чагодощенском, Кирилловском, Тотемском, Устюженском районах, а также в Череповце (более 50 %).

2. Власть в Вологодской области: уровни и взаимодействие между ними

Важным структурным элементом в эффективной системе муниципального управления является взаимодействие между образованиями муниципального уровня и регионом. Выстраивание вертикали «регион – муниципалитет» предполагает, с одной стороны, контроль, с другой – быстрое реагирование на возникающие проблемы и угрозы.

Особенности межуровневого взаимодействия в Вологодской области обусловлены как результатом использования самой модели формирования муниципальных органов, так и инициативами региональной власти, направленными на устранение проблемных аспектов, связанных с использованием этой модели. В основном эти инициативы касаются сближения уровней власти для более оперативного взаимодействия.

Особенности использования «двуглавой модели»

• Появление должности сити-менеджера и отмена прямых выборов мэра делают такого рода главу, исполняющего административные функции, более зависимым от региональной власти. Конкурсная основа, по которой назначается мэр и заключается контракт, сопрягается с рекомендациями губернатора. Появляется прямой механизм влияния и контроля.

• Следующий аспект межуровневого взаимодействия – это избрание главы муниципальных районов из числа депутатов муниципального собрания, в котором представлены главы поселений. Избрание главой муниципального района одного из глав сельских поселений выводит представительство на более высокий уровень. Этот шаг повышает значимость представительства муниципальных поселений, выводит его на новый уровень, приближая к районному и региональному.

Инициативы региональной власти 

• Новая система выявила необходимость в квалифицированных специалистах. Сделать ротацию кадров системной призваны проекты, инициированные губернатором. Это проект «Команда губернатора: Муниципальный уровень», который реализуется в области с 2013 года. Результатом реализации проекта становится профессиональная переподготовка управленческих кадров. В его рамках происходит подготовка проекта, предлагающего решение актуальной для муниципального района проблемы: повышения инвестиционной активности территории (Бабушкинский район), диверсификации экономики (Сокольский район), управления энергоэффективностью (Вологодский район). С 2018 года развивается проект «Команда губернатора: Команда профессионалов». К числу проектов, направленных на вовлечение граждан в жизнь региона, можно отнести проект «Команда губернатора: Народный бюджет».

• Создание Совета глав муниципальных образований при губернаторе Вологодской области. Президентские выборы 2018 года показали, что координация органов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления остается актуальной задачей. Об этом свидетельствовал разброс в результатах Владимира Путина. Наиболее сильно он проявился в Вологде, Тотемском, Шекснинском и Череповецком районах.

• В Вологодской области функционирует система общественного контроля за эффективностью работы органов местного самоуправления. В основном этот механизм реализуется через проведение социологических опросов, а также электронного голосования населения в рамках проекта «Команда губернатора: Ваша оценка» и составление ежегодных рейтингов муниципальных районов и городских округов области (по результатам комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления). Результаты комплексной оценки эффективности, естественно, отличаются от оценки работы органов местного самоуправления гражданами. Так, по результатам голосования за органы местного самоуправления по итогам 2017 года лидирует глава Кадуйского района. При этом при комплексной оценке эффективности Кадуйский район находится только на 16-м месте.

3. Эффективность власти в муниципальных районах: динамика и дифференциация

Согласно рейтингу эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов по итогам 2017 года, в пятерку лидеров вошли Вологодский, Усть-Кубинский, Шекснинский, Череповецкий и Белозерский муниципальные районы. Главные показатели экономической эффективности: развитие малого и среднего предпринимательства; улучшение инвестиционной привлекательности; развитие сельского хозяйства; благоприятная ситуация в дорожном хозяйстве и транспорте; доходы населения. У лидеров рейтинга наблюдаются значительные позитивные изменения именно в этом блоке.

Вологодский район. Входит в группу лидеров по улучшению инвестиционной привлекательности (объем инвестиций в основной капитал). Улучшение произошло вследствие строительства крупной животноводческой фермы. Среди муниципальных районов Вологодский район лидирует по показателю «Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района)» (38,7 %).

Усть-Кубинский район. За три года муниципалитету удалось выбиться в лидеры из аутсайдеров рейтинга. В основном это произошло за счет работы экономического блока. Занимает третье место среди муниципальных образований по показателю «Доля среднесписочной численности работников малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников всех предприятий и организаций», при этом демонстрирует нисходящий тренд (на 21,7 %) по сравнению с прошлым годом. В районе «доля прибыльных сельскохозяйственных организаций» составляет 100 % (все сельхозорганизации прибыльные), высокие показатели в сфере дорожного хозяйства и транспорта. Первое место рейтинга по показателю «Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников муниципальных учреждений физической культуры и спорта».

Шекснинский район. Этот муниципальный район в отличие от остальных лидеров рейтинга не демонстрирует самые высокие показатели в экономическом блоке (хотя и наблюдается положительная динамика относительно его собственных показателей прошлого года, особенно в сельском хозяйстве). Лучшие показатели район смог продемонстрировать в сфере образования (лидирует среди муниципальных районов по показателю «Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, соответствующих современным требованиям обучения, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений»; произошел рост расходов бюджета муниципального образования на общее образование).

Череповецкий район. Район традиционно демонстрирует высокие экономические показатели после городских округов по развитию малого и среднего предпринимательства. (число субъектов малого и среднего предпринимательства на 10 тысяч человек населения; доля среднесписочной численности работников малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников всех предприятий и организаций; сельское хозяйство (из 12 сельхозорганизаций 11 прибыльных)). Череповецкий район – один из лидеров по показателю «Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций», отмечаются высокие показатели в жилищном строительстве.

Белозерский район. Район показал максимальное значение среди всех муниципальных образований области по объему инвестиций в основной капитал. Это связано с реализацией инвестиционного проекта по строительству лесопильного завода ООО «Белозерсклес». Кроме того, район лидирует по показателю «Доля прибыльных сельскохозяйственных организаций в общем их числе», также в Белозерском районе меньше всего дорог общего пользования местного значения, не отвечающим нормативным требованиям. При этом Белозерский район находится в аутсайдерах по показателю среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных общеобразовательных учреждений.

Специфика Вологодской области определяет туризм в качестве одной из главных отраслей экономики региона. Туристический поток увеличивается: за последние 10 лет он вырос в 2,5 раза. Такие результаты – это совокупность двух факторов: историко-культурного наследия и активного участия региона в проектах и федеральных целевых программах, которые позволяют реализовать имеющийся потенциал. Брендом региона остается ведущий проект области, «Великий Устюг – родина Деда Мороза», который реализуется в Великоустюгском муниципальном районе. Проект существует и развивается уже 20 лет. За это время он приобрел общенациональные черты и расширил целевые ориентиры, предоставил новые возможности для трудоустройства и обеспечил привлечение инвесторов. Реализация проекта обеспечила высокие показатели Великоустюгского района в сфере культуры.

4. Череповец и Вологда как драйверы развития

Городские округа Вологодской области имеют особое значение для региона. Очевиден отрыв в развитии городских округов и муниципальных районов области. Основная причина – статус городских округов и особенности экономического потенциала. Именно поэтому при комплексной оценке деятельности органов местного самоуправления городские округа выносятся в отдельный рейтинг. По итогам 2017 года лидером стал Череповец, он опережает Вологду на протяжении трех лет. Вологда занимает второе место, однако ее показатели выше, чем у остальных муниципальных районов области.

Города Вологда и Череповец — драйверы экономического развития территории. По итогам 2017 года Вологодская область смогла войти в тройку лидеров среди субъектов Северо-Западного федерального округа по количеству субъектов МСП. При этом наибольшее количество субъектов малого предпринимательства приходится именно на Вологду (38 %) и Череповец (34,4 %). Это связано с тем, что уровень инфраструктурного развития в городских округах значительно выше, чем в остальных районах Вологодской области.

Важным аспектом экономического развития остается улучшение инвестиционной привлекательности. Львиная доля инвестиций в основной капитал (90 %) за 2017 год приходится на городские округа области. В остальном по региону (по муниципальным районам) инвестиции в основной капитал распределены неравномерно и часто зависят от конкретного проекта. Объем инвестиций в основной капитал Череповца традиционно достигается в результате реализации крупных проектов в химическом и металлургическом производствах (АО «Апатит», ПАО «Северсталь»).

Городской округ Череповец выделяется не только на фоне муниципальных образований Вологодской области. По итогам первого рейтинга управления в городских округах России, составленного АПЭК при участии НИУ ВШЭ (2017), Череповец занимает 13-е место. Череповец – «второй город» своего региона, отличающийся высокоразвитым промышленным сектором. Ресурсные возможности региона связаны с работой управленческой команды города. После того, как в 2017 году Череповец официально перешел на «двуглавую систему», мэром города стала Е. Авдеева (ранее занимавшая пост заместителя мэра по социальным вопросам), а главой города была избрана М. Гусева (ранее возглавлявшая городскую думу). Мэр Череповца также вошла в состав правительства Вологодской области, что обеспечило более плотное межуровневое взаимодействие. Новая команда продолжила определенный ранее курс развития Череповца. Реализовать промышленный потенциал города удается благодаря сотрудничеству региона и городского округа с ПАО «Северсталь», которое определяет бюджетную систему всей Вологодской области.

Череповец лидирует по доле налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов. В результате оптимизации были снижены расходы бюджета муниципального образования на содержание работников местного самоуправления. В результате работы управленческой команды и использования экономического потенциала территории удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления Череповца составила более 50 %.

Создание эффективной системы муниципального управления в Вологодской области в основном происходит путем реформирования по инициативе губернатора Олега Кувшинникова политико-управленческого блока и роста эффективности экономических решений. При этом влияние обновленной системы управления на развитие региона наиболее заметно проявляется в городских округах.