Кремль и регионы: влияние сохраняется
О предстоящих губернаторских выборах 2013 года и региональной политике Кремля — гендиректор Агентства политических и экономических коммуникаций, член высшего совета «Единой России» Дмитрий Орлов для «Региональных комментариев»
Можно ли говорить о том, что весной 2012 года, с возвращением к прямым выборам глав субъектов Федерации, фактор «избираемости» губернаторов стал главным для Кремля?
— Прямые выборы – это источник легитимности власти. Поэтому «избираемость» сегодня — фактор действительно главный. Но есть и другие значимые факторы – такие, как социально-экономическая ситуация в регионе, политическая стабильность и восприятие гражданами региональных властей, интегральное отношение федеральных властей к губернатору. Есть и факторы ситуативные, но также существенные. Посещение президентом региона, прием или неприем главой государства губернатора – все это создает определённое отношение к нему.
Правомерно ли, на Ваш взгляд, говорить о том, что с переходом к прямым выборам центр принятия решений в сфере региональной политики, включая выборы, перемещается в регионы, а Кремль лишь осуществляет общий, "рамочный" контроль?
— Конечно, главная функция Кремля – это именно контроль за политическим процессом, гарантирование соблюдения закона всеми участниками и установление базовых правил игры.
При этом я полагаю, что Кремль остается мегарегулятором ситуации в регионах. И речь идет не о банальном использовании административного ресурса – эти технологии ушли в прошлое, и ушли безвозвратно. Однако Кремль может способствовать концентрации ресурсов тем или иным кандидатом – ресурсов информационных, технологических, организационных, финансовых. Я уверен, именно это и будет происходить. Естественно, это не означает, что федеральная власть будет создавать лояльный кандидату пул СМИ или пополнять его избирательный фонд. Но влиять на эти процессы она может. И влиять будет. Иначе как сделать реальную ставку на конкретного политика?
Распространена точка зрения, что Кремль отдает право выбора модели выборов — либо прямые, либо с помощью Заксобрания – в регионы. На самом деле Кремль, конечно, влияет на выбор регионов и дает понять губернаторам, что востребованы именно прямые, конкурентные выборы. А альтернативная модель (выборы через Законодательные собрания) будет уместна лишь в нескольких субъектах Федерации. Это республики Северного Кавказа и еще несколько территорий. Это связано со специфической электоральной культурой регионов, либо с национальным составом населения (конфликтующие группы), либо с насилием, которое там происходит или может произойти.
Высказывалось мнение, что ряд регионов могут отказаться от прямых выборов, чтобы сэкономить средства.
Конечно, у демократии есть своя цена, но отказ от выборов во имя экономии — это позиция унылого бухгалтера. Нельзя ее воспринимать мать как серьезную позицию. К тому же я думаю, расходы на проведение выборов в России в принципе невысоки.
Есть множество свидетельств того, что в «нулевые» на выборах в региональные Законодательные собрания правящей партии «спускали» сверху задачу набрать определенный процент голосов избирателей. Можно ли ожидать, что перед кандидатами в губернаторы, которые будут выдвинуты «Единой Россией», также поставлены подобные задачи?
Я неплохо информирован о том, что происходило в «нулевые». Даже тогда ставились не директивные («набрать 53 процента»), а индикативные («желательно обеспечить уровень 53 процента») задачи. Теперь же конкретный процент поддержанного властью или правящей партией кандидата Кремлю вообще не важен. Главное победить легитимно: итоги выборов не должны вызывать вопросов ни у каких политических игроков.
Выборы стали конкурентными и даже высококонкурентными. 8 сентября, в Единый день голосования, мы будем наблюдать жесткие выборы с трудно предсказуемым результатом в Екатеринбурге, Ярославской области, Забайкальском крае, Московской области. Что значит «трудно предсказуемый результат»? Я думаю, вот что: доминирование власти и правящей партии сохранится, но доля голосов, полученная кандидатами «Единой России» в каждом из регионов, будет совершенно различной.
Задача сохранения контроля за ситуацией решается не любой ценой. Если где-то победит не кандидат правящей партии, а лояльный политик, который понимает логику системы и готов работать в ее рамках, я думаю, это будет вполне приемлемый сценарий.
Какие шансы у оппозиционных кандидатов занять губернаторские посты?
В целом ряде регионов уже есть оппозиционные кандидаты со значительным потенциалом. Есть «темные лошадки» – люди малоизвестные, но обладающие способностью мобилизовать электорат. Я думаю, нас ждет немало сюрпризов. И в любом случае вероятность победы кандидатов, выдвинутых не правящей партией, существует в целом ряде территорий.
Есть регион, в котором это может произойти в силу выбора президента. Константин Ильковский, исполняющий обязанности губернатора Забайкальского края, вероятнее всего, будет выдвинут «Справедливой Россией» и поддержан «Единой Россией». Достаточно сложная конфигурация, которую еще предстоит объяснить населению.
Как показывает Ваш недавний доклад «Новая региональная политика Кремля и влияние губернаторов», среди наиболее влиятельных губернаторов есть несколько различных групп: бывшие федеральные политики и полпреды, главы крупнейших национальных республик, "сырьевики", "эмиссары Кремля" и другие. В чем специфика их влияния?
Влияние губернаторов формируется под воздействием различных факторов и имеет разную природу. Действительно, есть главы сырьевых регионов, и «сырьевой фактор» в структуре влияния в этом случае доминирует. Это Дмитрий Кобылкин (глава ЯНАО), Наталья Комарова (губернатор Югры), Валерий Якушев (глава Тюменской области).
Есть ряд губернаторов, которые влиятельны в силу того, что были полпредами. Они используют «федеральное влияние». Это Евгений Куйвашев (губернатор Свердловской области), Георгий Полтавченко (губернатор Санкт-Петербурга).
Есть лидеры национальных республик – они опираются на монолитное национальное ядро и экономический потенциал регионов. Это лидеры Башкирии и Татарстана, Рустэм Хамитов и Рустам Минниханов.
Есть «эмиссары Кремля» — такие, как Николай Меркушкин или Валерий Радаев.
Но иногда факторы пересекаются. Например, те же Хамитов и Миннинханов возглавляют и сырьевые регионы, и национальные республики. У каждого из них по две «подушки» влияния, и это делает этих политиков очень влиятельными и ресурсообеспеченными.
Кремль всегда располагал системой индикаторов оценки ситуации в регионах. В отдельные периоды количество показателей достигало 200. Из чего эта система состоит сегодня? Будут ли рейтинги Минэкономразвития или Минрегионразвития главными индикаторами?
Обоими министерствами заявлена очень серьезная, основательная методика. И в силу этого, как мне представляется, оба рейтинга будут востребованы и властью, и экспертным сообществом, и региональной элитой.
Вообще у власти широкий выбор рейтинговых продуктов и систем индикации – для того, чтобы сформировать собственную оценку ситуации. Это различные закрытые рейтинговые продукты, которые готовят структуры Администрации президента. Это и рейтинги аналитических центров: Агентства политических экономических коммуникаций, холдинга «Минченко консалтинг», фонда «Петербургская политика», Политической экспертной группы, ФИЭП.
Огромную роль играет социология. Это публичные опросы ФОМ, ВЦИОМ, «Левада центра» и закрытые опросы.
Так что существуют разные «точки фокусировки», с помощью которых власть может оценить ситуацию в регионах.
Как вы можете оценить результаты первого рейтинга эффективности губернаторов Минрегионразвития? Некоторых ваших коллег удивило лидерство Ненецкого округа и низкие показатели Башкортостана.
На мой взгляд, и Башкортостан, и Ненецкий округ — вполне адекватно развивающиеся регионы с высоким уровнем жизни и неплохим качеством администрирования.
Я бы не торопился выносить приговор рейтингу Минрегиона. Весь вопрос в критериях, которые Минрегион использует. Критерии эти по крайней мере определены и публично заявлены. Между тем не все наши коллеги считают нужным обнародовать собственные методики оценки ситуации. Что вызывает закономерные вопросы.
На ваш взгляд, можно ли вообще объективно оценить эффективность работы губернаторов в разных регионах, с принципиально разными условиями и возможностями?
Это трудно. Но можно говорить о «проклятии» для некоторых регионов и руководителей.
В одном случае это «сырьевое проклятие». Понятно, что сырьевые регионы «дают фору» дотационным. И это проклятие «условно позитивное», оно гарантирует губернатору высокое влияние.
Еще одно (негативное) проклятие – малонаселенности региона. Третье – вновь позитивное — прошлая федеральная административная биография губернатора: посмотрите на позиции Полтавченко, Воробьёва, Куйвашева.
Я сторонник того, чтобы учитывать все факторы и оценивать не только текущее состояние, но и тренды. Динамика влияния губернатора в известном рейтинге АПЭК может сказать о реальной ситуации гораздо больше, чем текущий показатель.
В динамике влияния глав субъектов Федерации за последнее время Вы выделяете ряд "волн". Каковы особенности каждой из них?
Влияние губернаторов, действительно, нестабильно. Взлёты и падения нередки. Волны определяются основной федеральной повесткой.
Вспомним так называемый «путинский призыв» — это ряд губернаторов, назначенных после победы Путина. Ряд губернаторов обеспечили себе победу на прошлых осенних выборах, кстати, позитивных для власти.
Сейчас, накануне выборов 2013 года, влияние губернаторов в ряде выборных регионов может измениться в зависимости от электоральной ситуации.
Как сообщали СМИ, Администрация президента создала группу из 15 известных политтехнологов для независимого от региональных властей контроля за важнейшими избирательными кампаниями, и Вы входите в эту группу. Каких результатов Вы планируете достичь?
— Я провожу комплексный мониторинг ситуации в Свердловской области и Забайкальском крае. В обоих регионах мной созданы специальные мобильные группы, которые отслеживают ситуацию. Я регулярно бываю и в Екатеринбурге, и в Чите. Публичный статус проекта – независимый. Сообщение о том, что этого проект инициирован президентской администрацией, мне приходилось встречать неоднократно, но комментировать его я не буду.
Вообще же политика Кремля в сфере политтехнологического сопровождения избирательных кампаний в регионах вполне ясна — это политика развития рынка и роста конкуренции. Монополисты в этой сфере власти определенно не нужны – в том числе из-за негативного опыта «нулевых». Сегодня Кремль делает ставку на множество различных центров и стремится выявить наиболее эффективные по конкретным параметрам. Это естественная и очень логичная позиция.
Можно ли говорить о том, что весной 2012 года, с возвращением к прямым выборам глав субъектов Федерации, фактор «избираемости» губернаторов стал главным для Кремля?
— Прямые выборы – это источник легитимности власти. Поэтому «избираемость» сегодня — фактор действительно главный. Но есть и другие значимые факторы – такие, как социально-экономическая ситуация в регионе, политическая стабильность и восприятие гражданами региональных властей, интегральное отношение федеральных властей к губернатору. Есть и факторы ситуативные, но также существенные. Посещение президентом региона, прием или неприем главой государства губернатора – все это создает определённое отношение к нему.
Правомерно ли, на Ваш взгляд, говорить о том, что с переходом к прямым выборам центр принятия решений в сфере региональной политики, включая выборы, перемещается в регионы, а Кремль лишь осуществляет общий, "рамочный" контроль?
— Конечно, главная функция Кремля – это именно контроль за политическим процессом, гарантирование соблюдения закона всеми участниками и установление базовых правил игры.
При этом я полагаю, что Кремль остается мегарегулятором ситуации в регионах. И речь идет не о банальном использовании административного ресурса – эти технологии ушли в прошлое, и ушли безвозвратно. Однако Кремль может способствовать концентрации ресурсов тем или иным кандидатом – ресурсов информационных, технологических, организационных, финансовых. Я уверен, именно это и будет происходить. Естественно, это не означает, что федеральная власть будет создавать лояльный кандидату пул СМИ или пополнять его избирательный фонд. Но влиять на эти процессы она может. И влиять будет. Иначе как сделать реальную ставку на конкретного политика?
Распространена точка зрения, что Кремль отдает право выбора модели выборов — либо прямые, либо с помощью Заксобрания – в регионы. На самом деле Кремль, конечно, влияет на выбор регионов и дает понять губернаторам, что востребованы именно прямые, конкурентные выборы. А альтернативная модель (выборы через Законодательные собрания) будет уместна лишь в нескольких субъектах Федерации. Это республики Северного Кавказа и еще несколько территорий. Это связано со специфической электоральной культурой регионов, либо с национальным составом населения (конфликтующие группы), либо с насилием, которое там происходит или может произойти.
Высказывалось мнение, что ряд регионов могут отказаться от прямых выборов, чтобы сэкономить средства.
Конечно, у демократии есть своя цена, но отказ от выборов во имя экономии — это позиция унылого бухгалтера. Нельзя ее воспринимать мать как серьезную позицию. К тому же я думаю, расходы на проведение выборов в России в принципе невысоки.
Есть множество свидетельств того, что в «нулевые» на выборах в региональные Законодательные собрания правящей партии «спускали» сверху задачу набрать определенный процент голосов избирателей. Можно ли ожидать, что перед кандидатами в губернаторы, которые будут выдвинуты «Единой Россией», также поставлены подобные задачи?
Я неплохо информирован о том, что происходило в «нулевые». Даже тогда ставились не директивные («набрать 53 процента»), а индикативные («желательно обеспечить уровень 53 процента») задачи. Теперь же конкретный процент поддержанного властью или правящей партией кандидата Кремлю вообще не важен. Главное победить легитимно: итоги выборов не должны вызывать вопросов ни у каких политических игроков.
Выборы стали конкурентными и даже высококонкурентными. 8 сентября, в Единый день голосования, мы будем наблюдать жесткие выборы с трудно предсказуемым результатом в Екатеринбурге, Ярославской области, Забайкальском крае, Московской области. Что значит «трудно предсказуемый результат»? Я думаю, вот что: доминирование власти и правящей партии сохранится, но доля голосов, полученная кандидатами «Единой России» в каждом из регионов, будет совершенно различной.
Задача сохранения контроля за ситуацией решается не любой ценой. Если где-то победит не кандидат правящей партии, а лояльный политик, который понимает логику системы и готов работать в ее рамках, я думаю, это будет вполне приемлемый сценарий.
Какие шансы у оппозиционных кандидатов занять губернаторские посты?
В целом ряде регионов уже есть оппозиционные кандидаты со значительным потенциалом. Есть «темные лошадки» – люди малоизвестные, но обладающие способностью мобилизовать электорат. Я думаю, нас ждет немало сюрпризов. И в любом случае вероятность победы кандидатов, выдвинутых не правящей партией, существует в целом ряде территорий.
Есть регион, в котором это может произойти в силу выбора президента. Константин Ильковский, исполняющий обязанности губернатора Забайкальского края, вероятнее всего, будет выдвинут «Справедливой Россией» и поддержан «Единой Россией». Достаточно сложная конфигурация, которую еще предстоит объяснить населению.
Как показывает Ваш недавний доклад «Новая региональная политика Кремля и влияние губернаторов», среди наиболее влиятельных губернаторов есть несколько различных групп: бывшие федеральные политики и полпреды, главы крупнейших национальных республик, "сырьевики", "эмиссары Кремля" и другие. В чем специфика их влияния?
Влияние губернаторов формируется под воздействием различных факторов и имеет разную природу. Действительно, есть главы сырьевых регионов, и «сырьевой фактор» в структуре влияния в этом случае доминирует. Это Дмитрий Кобылкин (глава ЯНАО), Наталья Комарова (губернатор Югры), Валерий Якушев (глава Тюменской области).
Есть ряд губернаторов, которые влиятельны в силу того, что были полпредами. Они используют «федеральное влияние». Это Евгений Куйвашев (губернатор Свердловской области), Георгий Полтавченко (губернатор Санкт-Петербурга).
Есть лидеры национальных республик – они опираются на монолитное национальное ядро и экономический потенциал регионов. Это лидеры Башкирии и Татарстана, Рустэм Хамитов и Рустам Минниханов.
Есть «эмиссары Кремля» — такие, как Николай Меркушкин или Валерий Радаев.
Но иногда факторы пересекаются. Например, те же Хамитов и Миннинханов возглавляют и сырьевые регионы, и национальные республики. У каждого из них по две «подушки» влияния, и это делает этих политиков очень влиятельными и ресурсообеспеченными.
Кремль всегда располагал системой индикаторов оценки ситуации в регионах. В отдельные периоды количество показателей достигало 200. Из чего эта система состоит сегодня? Будут ли рейтинги Минэкономразвития или Минрегионразвития главными индикаторами?
Обоими министерствами заявлена очень серьезная, основательная методика. И в силу этого, как мне представляется, оба рейтинга будут востребованы и властью, и экспертным сообществом, и региональной элитой.
Вообще у власти широкий выбор рейтинговых продуктов и систем индикации – для того, чтобы сформировать собственную оценку ситуации. Это различные закрытые рейтинговые продукты, которые готовят структуры Администрации президента. Это и рейтинги аналитических центров: Агентства политических экономических коммуникаций, холдинга «Минченко консалтинг», фонда «Петербургская политика», Политической экспертной группы, ФИЭП.
Огромную роль играет социология. Это публичные опросы ФОМ, ВЦИОМ, «Левада центра» и закрытые опросы.
Так что существуют разные «точки фокусировки», с помощью которых власть может оценить ситуацию в регионах.
Как вы можете оценить результаты первого рейтинга эффективности губернаторов Минрегионразвития? Некоторых ваших коллег удивило лидерство Ненецкого округа и низкие показатели Башкортостана.
На мой взгляд, и Башкортостан, и Ненецкий округ — вполне адекватно развивающиеся регионы с высоким уровнем жизни и неплохим качеством администрирования.
Я бы не торопился выносить приговор рейтингу Минрегиона. Весь вопрос в критериях, которые Минрегион использует. Критерии эти по крайней мере определены и публично заявлены. Между тем не все наши коллеги считают нужным обнародовать собственные методики оценки ситуации. Что вызывает закономерные вопросы.
На ваш взгляд, можно ли вообще объективно оценить эффективность работы губернаторов в разных регионах, с принципиально разными условиями и возможностями?
Это трудно. Но можно говорить о «проклятии» для некоторых регионов и руководителей.
В одном случае это «сырьевое проклятие». Понятно, что сырьевые регионы «дают фору» дотационным. И это проклятие «условно позитивное», оно гарантирует губернатору высокое влияние.
Еще одно (негативное) проклятие – малонаселенности региона. Третье – вновь позитивное — прошлая федеральная административная биография губернатора: посмотрите на позиции Полтавченко, Воробьёва, Куйвашева.
Я сторонник того, чтобы учитывать все факторы и оценивать не только текущее состояние, но и тренды. Динамика влияния губернатора в известном рейтинге АПЭК может сказать о реальной ситуации гораздо больше, чем текущий показатель.
В динамике влияния глав субъектов Федерации за последнее время Вы выделяете ряд "волн". Каковы особенности каждой из них?
Влияние губернаторов, действительно, нестабильно. Взлёты и падения нередки. Волны определяются основной федеральной повесткой.
Вспомним так называемый «путинский призыв» — это ряд губернаторов, назначенных после победы Путина. Ряд губернаторов обеспечили себе победу на прошлых осенних выборах, кстати, позитивных для власти.
Сейчас, накануне выборов 2013 года, влияние губернаторов в ряде выборных регионов может измениться в зависимости от электоральной ситуации.
Как сообщали СМИ, Администрация президента создала группу из 15 известных политтехнологов для независимого от региональных властей контроля за важнейшими избирательными кампаниями, и Вы входите в эту группу. Каких результатов Вы планируете достичь?
— Я провожу комплексный мониторинг ситуации в Свердловской области и Забайкальском крае. В обоих регионах мной созданы специальные мобильные группы, которые отслеживают ситуацию. Я регулярно бываю и в Екатеринбурге, и в Чите. Публичный статус проекта – независимый. Сообщение о том, что этого проект инициирован президентской администрацией, мне приходилось встречать неоднократно, но комментировать его я не буду.
Вообще же политика Кремля в сфере политтехнологического сопровождения избирательных кампаний в регионах вполне ясна — это политика развития рынка и роста конкуренции. Монополисты в этой сфере власти определенно не нужны – в том числе из-за негативного опыта «нулевых». Сегодня Кремль делает ставку на множество различных центров и стремится выявить наиболее эффективные по конкретным параметрам. Это естественная и очень логичная позиция.
