Дмитрий Орлов, генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций, кандидат исторических наук;

Ростислав Туровский, заведующий Лабораторией региональных политических исследований НИУ «Высшая школа экономики», доктор политических наук, профессор

1. Основные результаты Второго рейтинга эффективности управления

Второй рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации, подготовленный Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Лабораторией региональных политических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), – уникальный интегральный аналитический продукт, основанный на синтезе экспертных оценок и специальным образом обработанных статистических и рейтинговых данных. В представленном рейтинге даны оценки эффективности региональной власти на момент составления рейтинга, то есть на ноябрь 2014 года. Рейтинг продемонстрировал как новые тенденции, так и сохранение регионов на прежних позициях.

В целом регионы России и их губернаторы не демонстрируют ни сверхвысоких, ни предельно низких показателей эффективности управления. Ни один из регионов в 2014 году не превышает в рейтинге отметку 0,8[1], что можно было бы считать отличным показателем. Очень благоприятный результат — выше 0,7 — продемонстрировала только первая четверка регионов. Но и результатов ниже 0,4, которые можно характеризовать как откровенно неблагоприятные, ни у одного региона нет. Такие результаты объясняются тем, что практически у всех регионов и губернаторов отмечаются как относительно сильные, так и относительно слабые результаты по отдельным направлениям работы, которые балансируются в итоговых показателях.

Итоговый рейтинг эффективности управления свидетельствует в пользу губернаторов с богатым управленческим опытом и регионов с наиболее стабильной социально-экономической ситуацией. Опытные управленцы, которые не обязательно долго работают на своих нынешних губернаторских постах, но имеют богатую политическую и управленческую биографию, явно доминируют в руководстве первой десятки регионов с наиболее эффективным управлением. Первое место в нем занимает Белгородская область (в прошлом рейтинге – восьмая). Глава Белгородской области Е.Савченко, самый опытный губернатор России, занимает свой пост с 1993 г. Ожидаемо и второе место Татарстана, во многом определяемое эффективной и преемственной по отношению к М.Шаймиеву политикой, которую проводит глава региона Р.Минниханов (в прошлом рейтинге Татарстан занял первое место). На третьем месте — вновь Кемеровская область. Губернатор А.Тулеев работает на своем посту с 1997 г.

Работа органов власти в столичных и нефтегазовых регионах, в которых не только значительны и сбалансированы региональные бюджеты, но и сложились в целом профессиональные управленческие команды, также получает высокую оценку. Москва и Московская область заняли в нашем рейтинге четвертое и пятое места (в прошлый раз – второе и шестое соответственно). Тюменская область осталась на седьмом месте, а Ямало-Ненецкий АО – вышел на девятое (при этом Ханты-Мансийский АО занял более низкие позиции). Попали в первую десятку такие регионы с опытными и успешными губернаторами, как Калужская область и Краснодарский край. На шестом месте находится Чеченская Республика, которая к тому же резко выделяется в позитивном смысле на фоне остальных регионов Северного Кавказа (во многих из которых ситуация заметно ухудшилась, см. ниже). В сравнении с прошлым рейтингом вышли из первой десятки Ростовская и Самарская области (но они остались на достаточно высоких позициях), а вошли в нее Калужская область и Ямало-Ненецкий АО.

В регионах, управление в которых характеризуется как наименее эффективное, среди региональных руководителей преобладают главы, приступившие к этой работе сравнительно недавно и при этом так и не показавшие значимых результатов. Результат ниже 0,5 показывают в нашем рейтинге пять регионов. Последнее место заняла Тверская область, ненамного лучше результаты управления в Ярославской области, Еврейской АО, Архангельской области и Бурятии. Напомним, что Ярославская, Тверская области и Еврейская АО были в самом конце рейтинга и в прошлом году.

В 2014 году в составе России появились два новых субъекта Федерации. Их рейтинговые показатели базировались на экспертных оценках, а также на итогах парламентских выборов 14 сентября 2014 г., и позволяют отнести власти Республики Крым к средним по уровню эффективности; глава Севастополя находится в нижней части списка.

Значительная часть губернаторов регионов с наиболее эффективным управлением уже успешно прошла через выборы, что предопределило укрепление позиций возглавляемых ими субъектов в политико-управленческом блоке нашего рейтинга. Учитывая прежний опыт кадровых решений Кремля, не исключено, что нас ждут новые кадровые перестановки в губернаторском корпусе. Все шесть нижних позиций в рейтинге занимают главы регионов, в которых прямые выборы после их возвращения в 2012 г. пока еще не прошли. Уже в следующем году предстоят выборы губернатора Еврейской АО, находящейся на третьем месте с конца рейтинговой таблицы. В таких регионах могут возникнуть трудности и с поддержкой федеральным центром действующих ныне глав, и с их избранием, если центр все-таки сделает на них ставку. В проблемной зоне, как показывает наше исследование, оказывается достаточно много не прошедших через прямые выборы глав: руководители Смоленской, Костромской областей, Пермского края, а также Северной Осетии и Карачаево-Черкесии, где выборы будут непрямыми. Предстоит поработать над улучшением в целом неблагоприятной управленческой ситуации в регионе и недавно назначенному новому главе Брянской области.

Напротив, позитивная электоральная ситуация у ныне действующих глав Татарстана, Кемеровской области, Чеченской Республики, Калужской области, Ямало-Ненецкого АО и Краснодарского края. Во второй десятке наиболее успешных регионов находятся Ростовская область и Ханты-Мансийский АО, руководители которых также не проходили через выборы. Отмена выборов губернаторов в ХМАО и ЯНАО вполне объяснима в логике консолидации сложносоставного региона. Однако использовать очевидно благоприятную электоральную ситуацию в них власти теперь не удастся.

Изменения в рейтинге в сравнении с прошлым годом отчасти связаны с новыми тенденциями в региональном развитии и региональной политике федерального центра, а отчасти объясняются уточненной и расширенной методикой нашего исследования. Методика основана теперь на большем количестве показателей и учитывает динамические показатели за год. Тем не менее, резких изменений немного. Интересно, что они часто связаны с регионами Восточной Сибири и Дальнего Востока, где накоплено немало управленческих проблем и происходили как позитивные, так и негативные изменения. Так, значительный рост продемонстрировали Камчатский и Приморский края, которые возглавляют В.Миклушевский и В.Илюхин. В.Миклушевский уже успешно избран губернатором в текущем году, а В.Илюхину выборы предстоят, возможно, уже в 2015 г. Заметно улучшились показатели Иркутской области, главе которой С.Ерощенко выборы еще предстоят. Напротив, обращает на себя внимание существенное ухудшение показателей Бурятии.

Заметно снижение рейтинга таких регионов Северного Кавказа, как Ингушетия и Дагестан, нарастание проблем с эффективностью управления в Пермском крае, Вологодской области, Республике Марий Эл. Вологодский губернатор смог обеспечить собственное избрание в этом году, но в условиях очень низкой явки и с не самым впечатляющим показателем поддержки. Выборы глав в Пермском крае и Марий Эл еще впереди (хотя выборы законодательного собрания в Республике Марий Эл прошли в этом году весьма успешно для действующей власти).

Смена губернатора по схеме «досрочной» отставки, как правило, оказывала позитивное воздействие на эффективность управления после выборов, что свидетельствует об адекватном реагировании Кремля на региональные проблемы. В этом контексте существенно улучшились показатели Волгоградской и Орловской областей, Ненецкого АО. Ушел с последнего места и заметно улучшил позиции при новом главе Ставропольский край. В то же время смена главы Кабардино-Балкарии, напротив, не привела пока к позитивным сдвигам, и позиции этой республики в рейтинге ухудшились.

Анализ ситуации по отдельным блокам показывает, что лидеры итогового рейтинга, как правило, обеспечивают высокий уровень эффективности по всем отдельным блокам и по большинству направлений.

В политико-управленческом блоке явным лидером осталась Чеченская Республика, которая также лидирует по трем из четырех направлений, входящих в этот блок (кроме эффективности бюрократии). Второе и третье места в этом блоке занимают Белгородская и Кемеровская области, которые лидируют и по итогам рейтинга в целом. При этом Кемеровская и Белгородская области лидируют по направлению «Эффективность бюрократии», а замыкает тройку Самарская область. Политико-управленческий блок – серьезная проблема Москвы: если в целом столица занимает по этому показателю 9-е место, то по эффективности бюрократии – лишь 19-е, а по общественной поддержке власти – вообще 52-е. Аутсайдером в политико-управленческом блоке стала Ярославская область, отмечаются слабые показатели Тверской области и Пермского края. Все эти три региона еще не проходили через процедуру прямых выборов.

В социальном блоке на первом месте власти Белгородской области. Обращает на себя внимание эффективная социальная политика столичных регионов: Московская область заняла второе место, Москва – третье, за ними следует Санкт-Петербург. Именно Санкт-Петербург занял первое место по эффективности политики в сфере здравоохранения, тогда как Московская область отличилась в сфере ЖКХ. Белгородская область характеризуется наиболее эффективной политикой в сфере межнациональных отношений. Из особенностей рейтинга социальной политики обращают на себя внимание высокие места Новосибирской области и Чувашии, которые по другим направлениям отнюдь не лидируют, а также попадание в десятку Республики Коми. Причем Новосибирская область стала лидером по эффективности образовательной политики. Наихудшие результаты по социальной политике демонстрирует Тверская область, а второе место с конца занял Дагестан.

В финансово-экономическом блоке очевидно лидерство наиболее богатых и/или инвестиционно привлекательных регионов. Первое место занимает Ямало-Ненецкий АО, где при поддержке властей реализуются крупные проекты (он же занял первое место по эффективности инвестиционной политики). Закономерно второе место Москвы и третье – Калужской области, которая отличается благоприятным инвестиционным климатом и заняла в нашем рейтинге первое место по эффективности экономического управления. Москва при этом стала российским лидером по эффективности бюджетной политики.

В финансово-экономическом блоке попали в десятку Ростовская и Иркутская области, что позволило им занять и достаточно высокие позиции в рейтинге в целом. Наихудшие результаты характеризуют Ярославскую и Тверскую области, Еврейскую АО, которые в немного другом порядке замкнули и общий рейтинг. Заметна несбалансированность различных направлений деятельности региональной власти в Мордовии: если по социальному блоку она занимает достаточно высокое место, то в финансово-экономическом блоке оказывается среди аутсайдеров.

Для создания полной картины организаторы исследования также провели дополнительный расчет эффективности бюрократии — эффективности вложения бюджетных средств в сферу государственного управления в регионах. Задача состояла в том, чтобы понять, окупаются ли расходы регионального бюджета на общегосударственные вопросы высокой эффективностью региональной власти. С помощью метода DEA (см. ниже) мы сопоставили расходы на общегосударственные вопросы (отнесенные к числу чиновников, занятых в органах региональной исполнительной власти) и наш итоговый рейтинг эффективности управления. Анализ показал, что расходы на чиновничество в целом окупаются, и в большинстве регионов расходы на бюрократию прямо коррелируют с эффективностью ее работы. Об этом свидетельствует то, что в 24 регионах расчетный показатель эффективности превысил 0,9, а в 57 регионах оказался выше 0,8. Подчеркнем, что речь идет о соответствии большинства регионов условному общероссийскому «идеалу», т.е. расходы на чиновничество окупаются более высоким уровнем эффективности власти по российским критериям. Причем самыми успешными, где показатель составил максимум (единицу), оказались Москва, Татарстан, Белгородская область, а также Чукотка.

Есть и регионы, где показатель эффективности бюрократии значительно ниже. Он составил менее 0,7 в четырех регионах: Тверской, Ярославской, Архангельской областях и Еврейской АО, – применительно к которым можно говорить о том, что затраты региона на общегосударственные вопросы являются наименее эффективными.

2. Методика Второго рейтинга эффективности управления

Рейтинг делится на три блока, по каждому из которых производится своя оценка: политико-управленческий, социальный и финансово-экономический. Каждый из этих блоков делится на несколько направлений, каждое из которых также оценивается отдельно. Итоговый (интегральный) рейтинг представляет собой обобщение рейтингов по политико-управленческому, социальному и финансово-экономическому блокам (среднее трех соответствующих показателей).

В рейтинге оценивается деятельность региональной исполнительной власти и ныне действующих высших должностных лиц субъектов РФ. В этой связи используются только те данные, которые имеют отношение к действующему руководителю региона, и по этой причине рейтинг показывает эффективность его работы, а также работы возглавляемого им органа исполнительной власти субъекта РФ[2].

По каждому из трех блоков, составляющих итоговую оценку, рассчитывается собственный рейтинг. Он получается путём усреднения оценок регионов по нескольким направлениям блока. Итоговые оценки по каждому направлению, как правило, представляют собой среднее арифметическое: а) усредненной совокупности нормированных статистических и рейтинговых показателей и б) средней экспертной оценки. В случае проведения математического анализа эффективности расходования бюджетных средств по определенному направлению, итоговая оценка по этому направлению представляет собой среднее арифметическое трех оценок – средней оценки по статистическим и рейтинговым показателям, средней экспертной оценки и показателя эффективности расходования бюджетных средств.

В сравнении с рейтингом предыдущего года мы увеличили набор показателей, что позволяет сделать оценку эффективности более точной. В частности, учитывается динамика ряда показателей (в тех случаях, когда это доступно), которая включается в итоговые оценки по соответствующим блокам и направлениям.

Показатели политико-управленческого блока

Рейтинг по политико-управленческому блоку складывается из четырех направлений:

· общественная поддержка главы субъекта Федерации;

· эффективность консолидации элиты / урегулирования внутриэлитных конфликтов;

· эффективность отношений с федеральным центром:а) продвижение региональных интересов и поддержка региональных инициатив в федеральном центре; б) реализация требований федерального центра в регионе;

· эффективность работы бюрократического аппарата.

На наш взгляд, перечисленные выше направления исчерпывают наиболее важные аспекты политико-управленческой деятельности. Первые три направления призваны описать успешность губернатора в выстраивании отношений с ключевыми акторами политической среды: населением, региональными элитами и федеральным центром. Последнее направление даёт возможность оценить, насколько эффективно выстроена внутренняя деятельность региональной власти.

Для расчета оценки региона по направлению «Общественная поддержка главы субъекта Федерации» используются как электоральная и социологическая статистика, так и экспертные оценки.В качестве основы формирования оценки по этому направлению используются следующие электоральные данные:

· результат главы на прямых выборах;

· результат «Единой России» на последних выборах регионального Законодательного собрания[3] (в случае, если глава является членом или сторонником «Единой России», и если выборы прошли в период его руководства регионом).

Также в оценку по данному направлению входит социологическая оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Данный индикатор является прямым отражением общественного мнения о деятельности главы региона. Он основывается на результатах официальных социологических опросов, представляемых Федеральной службой охраны РФ. Нами использованы последние данные по социологической оценке деятельности глав регионов, доступные за 2013 г.

Ранжирование губернаторов по направлению «Эффективность консолидации элиты / урегулирования внутриэлитных конфликтов» осуществляется только на основании экспертного опроса. Использование каких-либо объективных данных для оценивания этого показателя невозможно по причине их отсутствия.

Для составления рейтинга по направлению «Эффективность отношений с федеральным центром» в качестве статистических данных использовались объемы безвозмездных поступлений в консолидированные региональные бюджеты из федерального бюджета, которые потенциально чувствительны к политическим решениям и лоббизму. Потенциально чувствительными к политическим решениям мы посчитали все безвозмездные поступления из федерального бюджета за вычетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и субвенций (в основном, таким образом, политически чувствительные трансферты складываются из субсидий)[4]. В рейтинге мы использовали два связанных с этим показателя:

· доля политически чувствительных безвозмездных поступлений в доходах консолидированного бюджета субъекта федерации за первые три квартала 2014 г. (январь-август 2014 г.);

· динамика объема этих поступлений (отношение объема за январь-август 2014 г. к объему за январь-август 2013 г., с поправкой на инфляцию).

Нами был использован рейтинг влияния глав субъектов РФ, составляемый Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК). В связи с тем, что данный материал готовится ежемесячно, никаких ограничений его применимости для всего ныне действующего губернаторского корпуса нет. Для губернаторов, деятельность которых оценивалась в этом рейтинге более одного раза, в качестве итоговой оценки считается среднее арифметическое всех полученных ими оценок с января по октябрь 2014 г.

При расчете рейтинга нами был использован и рейтинг эффективности губернаторов, составляемый Фондом развития гражданского общества (ФоРГО). В этом случае мы также брали средние оценки губернаторов по всем рейтингам ФоРГО, вышедшим в 2014 г.

Экспертная оценка по данному направлению формировалась на основе усреднения двух экспертных оценок:а) эффективности продвижения региональных интересов и поддержки региональных инициатив в федеральном центре и б) эффективности реализации требований федерального центра в регионе.

Ранжирование губернаторов по «Эффективности работы бюрократического аппарата» осуществлялось посредством экспертных оценок и использования четырех статистических показателей:

· Отношение заработной платы госслужащих органов региональной исполнительной власти к средней по региону в первом полугодии 2014 г. При интерпретации данного показателя мы считали, что неэффективными являются как слишком низкие, так и чрезмерно высокие зарплаты чиновников. В результате мы приравняли к нулю как случаи, когда зарплата чиновников ниже средней по региону, так и те, где она превышает два раза. В интервале превышения от 1 до 2 мы исходим из гипотезы о повышении стимулов к эффективной работе пропорционально материальному поощрению (поэтому линейное масштабирование данных осуществлялось только для этого интервала, о методике подробнее см. ниже)[5].

· Доля численности региональных госслужащих в численности экономически активного населения региона в первом полугодии 2014 г. Невозможно назвать эффективным управленческий процесс в условиях раздутого бюрократического аппарата, поэтому регион с наиболее компактным управленческим аппаратом «на душу населения» считается наиболее эффективным.

· Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на общегосударственные вопросы в общем объеме расходов за январь-август 2014 г. Мы исходили из того, что эта доля должна быть ограниченной, и считали менее эффективными случаи, когда она велика.

· Динамика доли расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на общегосударственные вопросы в общем объеме расходов за январь-август 2014 г. в сравнении с январем-августом 2013 г. Мы считали эффективным снижение этой доли.

Показатели социального блока

Данный тематический блок состоит из четырех основных направлений социальной сферы, ответственность за которые так или иначе лежит на региональной власти:

· здравоохранение;

· образование;

· межнациональные и межконфессиональные отношения;

· развитие социально значимой транспортной инфраструктуры и ЖКХ.

Формирование оценки деятельности губернатора по направлению «Здравоохранение» проводится с использованием статистических данных, результатов математического анализа эффективности по модели «затраты – результат», экспертных оценок.

В качестве статистических показателей были использованы следующие.

· Обеспеченность региона врачами на 10 тыс. жителей (последние доступные данные за 2013 г.).

· Обеспеченность региона больничными койками на 10 тыс. чел. (последние доступные данные за 2013 г.).

· Младенческая смертность за первое полугодие 2014 г.

· Ожидаемая продолжительность жизни при рождении (последние доступные данные за 2013 г.).

· Отношение заработной платы в сфере здравоохранения к средней по региону (последние доступные данные за 2013 год).

· Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации на здравоохранение на душу населения за январь-август 2014 г.[6]

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на здравоохранение на душу населения за январь-август 2014 г. в сравнении с январем-августом 2013 г., с поправкой на инфляцию.

Для математического анализа в качестве выходного показателя, демонстрирующего состояние сферы здравоохранения в регионе, использовалась средняя оценка по пяти первым указанным выше показателям (т.е. без показателей бюджетных расходов). В качестве входного показателя использовались расходы консолидированного бюджета субъекта на здравоохранение в расчете на душу населения за январь-август 2014 г. (с поправкой на индекс бюджетных расходов).

Оценка по направлению «Образование» рассчитывается аналогичным образом на основе средней оценки по статистическим показателям, результата математического анализа и средней экспертной оценки. В качестве статистических показателей использованы следующие.

· Численность учителей на 1 тыс. учащихся (последние доступные данные за 2013 год).

· Обеспеченность детей дошкольного возраста местами в дошкольных образовательных учреждениях (последние доступные данные за 2013 год).

· Отношение заработной платы в сфере образования к средней по региону (последние доступные данные за 2013 год).

· Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации на среднее образование в расчете на одного учащегося за январь-август 2014 г.

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на среднее образование в расчете на одного учащегося за январь-август 2014 г. в сравнении с январем-августом 2013 г., с учетом инфляции.

· Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации на дошкольное образование на одного ребенка, посещающего детский сад, за январь-август 2014 г.

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на дошкольное образование на одного ребенка, посещающего детский сад, за январь-август 2014 г. в сравнении с январем-августом 2013 г., с учетом инфляции.

Для математического анализа в качестве выходного показателя, демонстрирующего состояние сферы образования в регионе, использовалась средняя оценка по трем первым указанным выше показателям (т.е. без показателей бюджетных расходов). В качестве входного показателя использовались расходы консолидированного бюджета субъекта федерации на образование в расчете на душу населения за январь-август 2014 г. (с поправкой на индекс бюджетных расходов).

Оценка по направлению «Развитие социально значимой транспортной инфраструктуры и ЖКХ» тоже рассчитывается на основе средней оценки по статистическим показателям, результата математического анализа и средней экспертной оценки. В качестве статистических показателей использованы следующие.

· Доля аварийного и ветхого жилищного фонда в общем объеме жилищного фонда (последние доступные данные за 2013 г.).

· Доля убыточных организаций ЖКХ (последние доступные данные за 2013 г.).

· Расходы консолидированного бюджета субъекта федерации на ЖКХ на душу населения за январь-август 2014 г.

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на ЖКХ на душу населения за январь-август 2014 г. в сравнении с январем-августом 2013 г., с учетом инфляции.

· Расходы консолидированного бюджета субъекта Федерации на дорожное хозяйство на душу населения за январь-август 2014 г.

· Динамика расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации на дорожное хозяйство на душу населения за январь-август 2014 г. в сравнении с январем-августом 2013 г., с учетом инфляции.

Для математического анализа в качестве выходного показателя, демонстрирующего состояние сферы ЖКХ в регионе, использовалась средняя оценка по двум первым указанным выше показателям (т.е. без показателей бюджетных расходов). В качестве входного показателя использовались расходы консолидированного бюджета субъекта федерации на ЖКХ в расчете на душу населения за январь-август 2014 г. (с поправкой на индекс бюджетных расходов).

Оценивание эффективности деятельности главы региона по направлению «Межнациональные и межконфессиональные отношения» проводится на основе экспертных оценок и данных мониторинга этнополитической напряженности. Рейтинг регионов по этнополитической напряженности составляется по данным доклада Сети этнологического мониторинга (последние доступные данные за 2013 г.). В связи с тем, что исследование проведено только по 43 регионам, индикатором для остальных регионов является лишь экспертная оценка.

Показатели финансово-экономического блока

Итоговая оценка по финансово-экономическому блоку получается из среднего арифметического оценок, полученных по следующим направлениям:

• эффективность экономического управления;
• улучшение инвестиционного климата;
• эффективность бюджетной политики.

Такие общеэкономические показатели, как динамика промышленного и сельскохозяйственного производства образуют статистические данные для оценки по направлению «Эффективность экономического управления». Нами были использованы следующие доступные статистические данные.

· Индекс промышленного производства в январе-августе 2014 г.

· Индекс производства продукции сельского хозяйства в первом полугодии 2014 г.

Однако вклад губернатора в экономическое развитие региона ограничен внешними факторами, такими как тип экономики, ресурсообеспеченность, стартовое состояние производственно-материальной базы и др. Понимая это, мы в данном случае придаем больший вес экспертным оценкам в сравнении с усредненными статистическими показателями (в соотношении два к одному).

Улучшение инвестиционного климата больше зависит от деятельности главы региона. При анализе данного направления, наряду с экспертными оценками, используются следующие статистические данные:

· объём инвестиций в основной капитал за исключением бюджетных средств на душу населения (последние доступные данные за 2013 г.).

· индекс физического объема инвестиций в основной капитал за первое полугодие 2014 г.

· объем инвестиций в основной капитал из регионального бюджета на душу населения за январь-август 2014 г.[7]

· динамика объема инвестиций в основной капитал из регионального бюджета на душу населения за январь-август 2014 г. в сравнении с январем-августом 2013 г., с учетом инфляции.

Кроме того, учитываются данные рейтингового агентства «Эксперт» — управленческий риск, как составляющая инвестиционного риска, непосредственно связанная с работой региональной власти (последние доступные данные за 2013 г.).

Эффективность бюджетной политики рассчитывается на основе экспертных оценок и трех показателей:

· уровень долговой нагрузки на региональный бюджет (последние доступные данные за 2013 г.)[8].

· дефицит консолидированного бюджета субъекта Федерации по состоянию на 1 сентября 2014 г.[9] Профицит здесь условно считается эталонным показателем эффективности – все значения приравниваются к единице, а в отношении регионов с дефицитом применяется процедура линейного масштабирования (см. ниже).

· качество бюджетного управления (данные мониторинга качества бюджетного управления в 2013 г., проводимого Министерством финансов, согласно которому регионы делятся на три группы[10]). Данный рейтинг имеет всего три градации (1 – 2 — 3, где 1 – высокое качество управления региональными финансами), которые были переведены в шкалу 0 — 0,5 — 1.

Стандартизация данных

Очевидно, что использованные показатели имеют неодинаковую размерность, то есть измерены в разных единицах. Поэтому необходимо было привести их к сопоставимому виду. С этой целью в данном проекте использован метод линейного масштабирования[11]. Его суть состоит в том, чтобы отобразить значения каждого показателя в интервале от 0 до 1, сохраняя все пропорции между отдельными значениями. Таким образом, сохраняются все структурные характеристики исходного показателя.

В применяемой формуле масштабированное значение получается в результате деления разности наблюдаемого и минимального значения переменной на ее размах:

(1)

В том случае, когда непосредственно измеряемый показатель отрицательно связан с высокой эффективностью (например, уровень младенческой смертности с эффективностью системы здравоохранения), применяется обратное линейное масштабирование: полученный в линейном масштабе показатель вычитается из единицы:

(2)

Тогда распределение масштабированного показателя становится «зеркальным отображением» исходного показателя, если его высокие значения свидетельствуют о неэффективности.

В отношении показателей динамики и показателей, имеющих как положительные, так и отрицательные значения, применялась процедура линейного масштабирования отдельно для положительных и отрицательных значений (или значений больше или меньше 1 (100%), в случае вычисления динамики как частного) с последующим объединением в интервал [0;1] посредством линейного сжатия рядов[12]:

— для негативной динамики (интервал [0;0,4]) (3)

— для позитивной динамики (интервал [0,4;1]) (4)

В расчете итоговой оценки мы считаем принципиальным различение двух типов показателей: показатели, полученные в ходе экспертного опроса (первичные данные) и показатели, взятые из других источников (официальная статистика, мониторинги, рейтинги). Итоговые экспертные оценки по каждому из направлений получены как средние арифметические всех полученных по данному направлению экспертных оценок. Итоговые оценки неэкспертного происхождения получены как средние арифметические всех показателей, входящих в данное направление (после их линейного масштабирования). Общая оценка по направлению получена как среднее общей экспертной и общей неэкспертной оценки[13] (а по таким направлениям, как здравоохранение, образование и ЖКХ, как среднее арифметическое общей экспертной оценки, общей неэкспертной оценки и результата математического анализа по модели «затраты – результат»).

Эти два (или три) вида оценок включены в общую оценку по направлению в равной пропорции (кроме случая эффективности экономического управления). Равенство пропорции позволяет учесть достоинства и недостатки каждого вида оценки. Так, экспертные оценки получены по состоянию на момент проведения исследования, т.е. октябрь-ноябрь 2014 г. В то же время некоторые статистические данные доступны только по итогам 2013 г. С другой стороны, экспертные оценки могут грешить субъективизмом, а статистические данные не в полной мере относиться к непосредственной работе главы региона. Очевидно, что идеальная методика оценки эффективности главы региона невозможна, но разработанная нами методика, на наш взгляд, максимально приближена к реальности.

Математический анализ эффективности

Эффективность в данном случае понимается как отношение полученных результатов к затраченным ресурсам. Монетарные ресурсы представляют собой «вход» (input) системы, которая называется «центром принятия решений» (Decision Making Unit, DMU). Результаты деятельности (как материальные, например, объем произведенной продукции, так и нематериальные: например, достигнутый уровень ожидаемой продолжительности жизни) представляют собой «выход» (output) системы. Более эффективна та система, которая обладает большим «выходом» при идентичном объеме затрат или идентичным «выходом» при меньшем объеме затрат.

В более сложном случае имеется набор (вектор) ресурсов, преобразуемый системой в набор (вектор) результатов. Графически это можно представить следующим образом (рис. 1):

Рис. 1. Центр принятия решений

В качестве основного инструмента расчета оценок эффективности предполагается использование Data Envelopment Analysis (DEA). Концептуально подход к оценке эффективности в рамках DEA восходит к классической идее оптимальности по Парето (Парето-эффективности), предполагающей, в самом общем виде, невозможность увеличения («улучшения») какого-либо параметра без уменьшения («ухудшения») других параметров. В Парето-эффективной экономике невозможно увеличить выпуск одного продукта без снижения выпуска другого.

Например, будем считать, что X – это государственные расходы на программу повышения квалификации чиновников, а Y – число управленцев, прошедших переподготовку. Точки на плоскости, отражающие различные комбинации затрат и результатов, будут соответствовать DMU – допустим, региональным администрациям (DMU 1, 2, 3, 4), кривая 0A – границе производственных возможностей.

Рис. 2. DMU в пространстве «вход – выход»

Региональная администрация, соответствующая DMU 4 (точка С) на рис. 2, неэффективна, так как для нее имеется возможность увеличить количество обучаемых чиновников без снижения затрат (DMU4→C’). Также неэффективна DMU 2, для которой имеется возможность сократить затраты без снижения результата (DMU2 →B’). DMU 1 и DMU 3 являются эффективными для данного множества объектов, так как располагаются на границе производственных возможностей. Для таких регионов оценка эффективности равна единице. Для всех остальных регионов эффективность определяется расстоянием до ГПВ (границы производственных возможностей), оценивается числом от 0 до 1 и показывает, какую долю возможной производительности демонстрирует регион (например, показатель эффективности 0,6 означает, что регион реализует только 60% своего потенциала в данной отрасли). Построение ГПВ и расчет оценок эффективности производится с помощью инструментов линейного программирования.

Таким образом, мерой эффективности для региона в рамках использованного метода являются показатели других, более производительных регионов.

В таблице ниже приведены показатели, использовавшиеся для математического анализа в рамках проекта:

Расчетный показатель	Входной показатель	Выходной показатель
Эффективность бюрократии	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ в расчете на одного госслужащего, с поправкой на индекс бюджетных расходов	Итоговый показатель эффективности управления
Эффективность здравоохранения	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на здравоохранение в расчете на душу населения, с поправкой на индекс бюджетных расходов	Ожидаемая продолжительность жизни при рождении; уровень младенческой смертности; обеспеченность врачами на 10 тыс. человек населения; обеспеченность больничными койками на 10 тыс. чел. населения; заработная плата в сфере здравоохранения к средней по региону
Эффективность образования	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на душу населения, с поправкой на индекс бюджетных расходов	заработная плата в сфере образования к средней по региону; численность учителей на 1 тыс. учащихся; обеспеченность детей дошкольного возраста местами в дошкольных образовательных организациях
Эффективность ЖКХ	Расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на жилищно-коммунальное хозяйство в расчете на душу населения, с поправкой на индекс бюджетных расходов	удельный вес ветхого и аварийного жилищного фонда; доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства;

Экспертные оценки

Для каждого из направлений всех трех блоков получена экспертная оценка от федеральных и региональных экспертов, представляющая собой число от 0 до 5 (5 – наивысшая оценка). Конкретные позиции для экспертного оценивания приведены ниже.

Тематический блок	Показатель для экспертного оценивания
Политико-управленческий блок	Общественная поддержка главы
	Эффективность консолидации элиты / урегулирования внутриэлитных конфликтов
	Эффективность отношений с федеральным центром: а) продвижение региональных интересов и поддержка региональных инициатив в федеральном центре; б) реализация требований федерального центра в регионе
	Эффективность работы бюрократического аппарата
Социальный блок	Здравоохранение
	Образование
	Межнациональные и межконфессиональные отношения
	Развитие социально значимой транспортной инфраструктуры и ЖКХ
Финансово-экономический блок	Эффективность экономического управления
	Улучшение инвестиционного климата
	Эффективность бюджетной политики

В исследовании были задействованы 211 экспертов – специалистов по региональной политике из Москвы и регионов: политологов, политтехнологов, публицистов, общественных деятелей (список см. в Приложении).