Госдума может отменить выборы мэров в России
Крупные города должны будут решить свою судьбу сами — хотят ли они отказаться от прямых выборов мэров и прямых выборов гордумы или нет, Госдума лишь даст им такую возможность — такова суть грядущей муниципальной реформы. Znak.сom разбирался в том, какой именно проект внесут на днях в Госдуму и насколько предлагаемая модель потенциально жизнеспособна.
Тотальной отмены выборов мэров крупных городов может не случиться, это решение отдадут на откуп самим городам. Собеседники Znak.сom в Госдуме и в администрации президента объяснили корреспонденту текущую концепцию муниципальной реформы: крупным городам предложат стать МСУ нового типа.
Сам закон, как ожидается, будет внесен в течение ближайшей недели, вероятно — до 4 марта.
«В крупных городах, где уже есть внутригородское деление на районы, появляется еще одна модель МСУ дополнительно к тем, которые уже есть в 131 федеральном законе. В этой новой модели появляются городские районы как муниципалитеты и сам город как муниципалитет второго уровня, который управляется сити-менеджером, встроенным в систему госуправления, и в котором также есть мэр, избираемый, скорее всего, из числа депутатов гордумы», — говорит источник, близкий к администрации президента, добавляя, что этот вариант для крупных городов не будет обязательным, а лишь новой опцией, а остальные типы МСУ сохранятся.
Точные сроки, в которые крупные города — а таких в России чуть более полусотни — должны определиться, выбирают ли они новую модель самоуправления или оставляют старую, пока не определены, но реформа займет несколько лет, так как полномочия действующих глав единовременно прекращать никто не собирается, говорит источник в Государственной Думе. Источник добавляет, что, возможно, кандидатуры сити-менеджеров губернаторы будут выносить на утверждение горсоветами; глава же района в крупном городе будет избираемым, и при такой модели управления при них появятся районные советы (такой эксперимент сейчас проходит в Волгограде в качестве пилотного проекта — Znak.сom); также город сможет принять устав, по которому депутаты гордумы избираются из числа депутатов этих райсоветов.
Собеседник, близкий к администрации, добавляет: при желании перейти на новую модель сможет даже город, в котором сейчас нет внутреннего деления: районы можно создать. Кроме того, появится опция объединения нескольких городов в агломерацию, которая будет в таком случае управляться именно как МСУ нового типа, описанного выше.
Замруководителя фракции «Единая Россия» в Госдуме, член комитета по местному самоуправлению Вячеслав Тимченко говорит, что о тотальной отмене выборов мэров речи не идет — более того, все существующие сейчас в 131 законе механизмы избрания глав и представительских органов власти для МСУ сохранятся.
«Все механизмы, которые мы предлагаем, и так существуют: например, избрание главы города из числа депутатов — это действующая и широко распространенная модель, но она не является обязательной. Суть нашей концепции в том, что публичная, политическая власть и власть хозяйственная должны быть разграничены, иначе будут страдать жители: невозможно одновременно заниматься политическими дебатами и эффективно чинить трубы. Единственная наша новация — это новая модель МСУ, но она, опять же, во-первых, не является обязательной, с другой стороны, внутри нее также возможны различные варианты, и решение об окончательном варианте будут принимать муниципалитеты. Мы предлагаем ввести новый тип муниципального образования — внутригородские муниципальные образования городских округов, где будет также избираемая представительная власть. Формировать гордуму в этом случае можно будет и на прямых выборах, и путем делегирования туда депутатов из районных советов, чтобы на уровне города осуществлялась координация между районами и власти всех уровней оказались связаны, но это опять-таки не догма», — пояснил Тимченко.
Стоит отметить, что по факту этот проект реформы действительно сильно смягчен по отношению к изначальной концепции. Напомним, что старт реформе дал в декабре 2013 года в своем Послании Федеральному собранию президент Владимир Путин. Znak.сom описывал базовые возможные концепции реформы, одна из которых предполагает возможность отмены выборов мэров крупных городов. Собеседники Znak.com, близкие к администрации президента, объясняли: было два базовых варианта концепции реформы. Первый как раз предусматривает отмену выборов мэров и встраивание их в государственную вертикаль власти с расширением полномочий местного самоуправления на поселковом уровне и уровне районов городских округов (именно эта схема была описана в предыдущем материале Znak.сom). Как найти газель для перевозки знают наверняка. Вторая схема предполагала более «мягкий» вариант реформы с созданием еще одной модели муниципального образования — объединения города с районом (такую схему в последние полгода внедряет в Московской области губернатор Андрей Воробьев) и городского с районным советом соответственно. При этом в данной концепции в крупных городах все равно предполагается создание выборных органов местного самоуправления на уровне городских районов.
Вместе с тем стоит отметить, что оба этих варианта, предполагавших ликвидацию выборов мэров крупных городов входили в прямое противоречие со словами Путина на пресс-конференции в конце декабря 2013 года. Тогда «Четвертый канал» из Екатеринбурга спросил у Путина напрямую, считает ли он, что мэров надо назначать или избирать, на что Путин ответил следующее: «Мэров, конечно, только выбирать. Мы — члены Европейской хартии. Но дело даже не только в этом. Дело в том, что муниципальный уровень — это самый близкий уровень власти к людям, к народу. И поэтому, конечно, это должны быть такие люди, руководители муниципалитетов должны быть такими людьми, которых граждане знают лично и могут к ним прийти, поговорить, обсудить, высказать свою позицию по развитию своего поселка или города. И иметь возможность добиваться реализации этой позиции…»
Эксперты оценивают вариант реформы, который может стать итоговым к первому чтению, по-разному: помимо управленческой реформы, создание районных советов означает сильное увеличение количества мелких выборов в регионе, что может спровоцировать новое напряжение внутри региональных элит.
В силу максимальной запутанности нововведений и громоздкости предлагаемой структуры они не будут понятны не только избирателям, но и многим экспертам, а их воплощение в жизнь приведет, как минимум, к еще большей удаленности граждан от власти, управленческому хаосу и дальнейшему росту чиновничьего аппарата, считает руководитель Политической экспертной группы Константин Калачев.
«Эксперты, стремящиеся к политкорректности, утешают тем, что предложенная схема не является единственным и обязательным вариантом, и в конечном итоге вопрос о конфигурации местного самоуправления будет решать сам местный орган через устав. Чтобы понять, насколько данная система жизнеспособна, помимо анализа поправок в закон о местном самоуправлении, необходимо детально рассмотреть поправки в Бюджетный кодекс. Пока очевидно одно — даже простое объяснение и попытка понимания устройства новой модели у рядового избирателя может вызвать взрыв мозга от перенапряжения. Что касается увеличения количества мелких и мельчайших выборов, то есть только одна проблема — найти идиотов, которые захотят в них поучаствовать. Еще труднее найти людей умных. С остальными проблемами система справится», — отмечает Калачев.
Политолог Михаил Захаров, напротив, считает, что внутрирегиональные конфликты могут развиваться и при сохранении нынешних схем местного самоуправления, новые правилы игры могут дать новые поводы для конфликтов, но это совершенно необязательно.
«Сложно сейчас предсказать, насколько будет популярна новая схема — где-то регионы пойдут на нее, а где-то прислушаются к мнению граждан, которые традиционно хотят прямых выборов мэра. Что касается районных советов — то все будет зависеть от того, какими именно полномочиями их в итоге наделят: те же муниципальные депутаты в Москве, к примеру, влияния практически не имеют, поэтому этот корпус всегда сложно сформировать, если же полномочий будет достаточно, то будут интриги», — рассуждает Захаров.
Любые выборы могут стать причиной конфликта, а цель реформы МСУ — в первую очередь в приближении самоуправления к обычным гражданам, считает замдиректора Института социально-экономических и политических исследований Александр Пожалов.
«По сути, речь идет о введении новой опциональной возможности, которую можно выбрать, а можно не выбирать. Схема с выделением внутри города районов, которые становятся муниципалитетами первого уровня, рассматривается применительно только к средним и крупным городам — таких в России около 60. Я бы рассматривал эту реформу как расширение возможностей МСУ, в том числе в выборе схемы управления. Думаю, что в переходе на такую модель будут заинтересованы регионы, где есть застарелые конфликты между мэрами и губернаторами и разобщенность элит. Яркие примеры городов с наличием таких конфликтов — Ярославль, Астрахань, Волгоград, — замечу, что я не утверждаю, что названные города обязательно должны переходить на новую схему, это лишь примеры конфликтов по линии город — регион. Новая схема дает возможность снятия такого конфликта и создание для населения возможности быстрее «достучаться» до местной власти», — сказал Znak.сom Пожалов.
Руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев является последовательным критиком грядущей реформы и называет ее «авантюрой».
«Эта многоступенчатая схема в стиле косвенных выборов XIX века слишком сложна, чтобы функционировать эффективно, она не применяется нигде в мире. В случае массовой отмены выборности мэров и неизбежной разбалансировки управления пострадает, прежде всего, авторитет власти как таковой. Никто не будет разбираться, кто виноват в бардаке, вина будет в глазах населения на всей вертикали в целом. Плюс к неразберихе и постоянному взаимному шантажу появятся дополнительные конфликты между назначенными мэрами и главами районов, тем более что районы в городах всегда неодинаковы по своему размеру. Например, Автозаводский район города Тольятти — это почти полгорода и сравним со средним региональным центром Центральной России. В результате реформы мы получим лишь ухудшение качества управления городами, а также дополнительные конфликты в элитах. Кроме того, эту реформу не получится провести быстро, она затянется, минимум на 5 лет, пока не истекут плановые полномочия, и власть будет вынуждена проводить выборы федерального уровня — в Госдуму в 2016 и президентские в 2018 в условиях незавершенной реформы с почти неизбежными судами и скандалами. Тоже будет в муниципальных районах, начнется борьба за превращение одних районов в городские округа, а других округов, наоборот, в муниципальные районы. В ходе преобразований, попыток через колено менять уставы, неизбежных споров о новых границах, наконец, на самих выборах глав районов и райсоветов будут множиться скандалы, они породят снежный ком больших и мелких конфликтов. Вообще такое ощущение, что внутри вертикали кому-то пришла в голову авантюра проведения этой реформы, но внутри бюрократической структуры рядом не нашлось никого, кто бы осмелился возразить и назвать вещи своими именами, и началось безумие», — считает Кынев.
Депутат из профильного комитета по местному самоуправлению от КПРФ Анатолий Локоть также относится к проекту реформы скептически.
«Лично я скептически отношусь ко всем реформам МСУ. Реформы идут давно, и все-таки говорить, что нынешний процесс принципиально новый, было бы неверно. Но каждый новый виток реформы, который мы видели, ожиданий не оправдывал. Моему родному Новосибирску, к примеру, хотелось бы больше свободы в области тех же налоговых льгот — если эта реформа, наконец, даст их, то это уже будет хорошо, если же нет — то по факту реформа останется словами на бумаге», — сказал Znak.com коммунист.
Сам закон, как ожидается, будет внесен в течение ближайшей недели, вероятно — до 4 марта.
«В крупных городах, где уже есть внутригородское деление на районы, появляется еще одна модель МСУ дополнительно к тем, которые уже есть в 131 федеральном законе. В этой новой модели появляются городские районы как муниципалитеты и сам город как муниципалитет второго уровня, который управляется сити-менеджером, встроенным в систему госуправления, и в котором также есть мэр, избираемый, скорее всего, из числа депутатов гордумы», — говорит источник, близкий к администрации президента, добавляя, что этот вариант для крупных городов не будет обязательным, а лишь новой опцией, а остальные типы МСУ сохранятся.
Точные сроки, в которые крупные города — а таких в России чуть более полусотни — должны определиться, выбирают ли они новую модель самоуправления или оставляют старую, пока не определены, но реформа займет несколько лет, так как полномочия действующих глав единовременно прекращать никто не собирается, говорит источник в Государственной Думе. Источник добавляет, что, возможно, кандидатуры сити-менеджеров губернаторы будут выносить на утверждение горсоветами; глава же района в крупном городе будет избираемым, и при такой модели управления при них появятся районные советы (такой эксперимент сейчас проходит в Волгограде в качестве пилотного проекта — Znak.сom); также город сможет принять устав, по которому депутаты гордумы избираются из числа депутатов этих райсоветов.
Собеседник, близкий к администрации, добавляет: при желании перейти на новую модель сможет даже город, в котором сейчас нет внутреннего деления: районы можно создать. Кроме того, появится опция объединения нескольких городов в агломерацию, которая будет в таком случае управляться именно как МСУ нового типа, описанного выше.
Замруководителя фракции «Единая Россия» в Госдуме, член комитета по местному самоуправлению Вячеслав Тимченко говорит, что о тотальной отмене выборов мэров речи не идет — более того, все существующие сейчас в 131 законе механизмы избрания глав и представительских органов власти для МСУ сохранятся.
«Все механизмы, которые мы предлагаем, и так существуют: например, избрание главы города из числа депутатов — это действующая и широко распространенная модель, но она не является обязательной. Суть нашей концепции в том, что публичная, политическая власть и власть хозяйственная должны быть разграничены, иначе будут страдать жители: невозможно одновременно заниматься политическими дебатами и эффективно чинить трубы. Единственная наша новация — это новая модель МСУ, но она, опять же, во-первых, не является обязательной, с другой стороны, внутри нее также возможны различные варианты, и решение об окончательном варианте будут принимать муниципалитеты. Мы предлагаем ввести новый тип муниципального образования — внутригородские муниципальные образования городских округов, где будет также избираемая представительная власть. Формировать гордуму в этом случае можно будет и на прямых выборах, и путем делегирования туда депутатов из районных советов, чтобы на уровне города осуществлялась координация между районами и власти всех уровней оказались связаны, но это опять-таки не догма», — пояснил Тимченко.
Стоит отметить, что по факту этот проект реформы действительно сильно смягчен по отношению к изначальной концепции. Напомним, что старт реформе дал в декабре 2013 года в своем Послании Федеральному собранию президент Владимир Путин. Znak.сom описывал базовые возможные концепции реформы, одна из которых предполагает возможность отмены выборов мэров крупных городов. Собеседники Znak.com, близкие к администрации президента, объясняли: было два базовых варианта концепции реформы. Первый как раз предусматривает отмену выборов мэров и встраивание их в государственную вертикаль власти с расширением полномочий местного самоуправления на поселковом уровне и уровне районов городских округов (именно эта схема была описана в предыдущем материале Znak.сom). Как найти газель для перевозки знают наверняка. Вторая схема предполагала более «мягкий» вариант реформы с созданием еще одной модели муниципального образования — объединения города с районом (такую схему в последние полгода внедряет в Московской области губернатор Андрей Воробьев) и городского с районным советом соответственно. При этом в данной концепции в крупных городах все равно предполагается создание выборных органов местного самоуправления на уровне городских районов.
Вместе с тем стоит отметить, что оба этих варианта, предполагавших ликвидацию выборов мэров крупных городов входили в прямое противоречие со словами Путина на пресс-конференции в конце декабря 2013 года. Тогда «Четвертый канал» из Екатеринбурга спросил у Путина напрямую, считает ли он, что мэров надо назначать или избирать, на что Путин ответил следующее: «Мэров, конечно, только выбирать. Мы — члены Европейской хартии. Но дело даже не только в этом. Дело в том, что муниципальный уровень — это самый близкий уровень власти к людям, к народу. И поэтому, конечно, это должны быть такие люди, руководители муниципалитетов должны быть такими людьми, которых граждане знают лично и могут к ним прийти, поговорить, обсудить, высказать свою позицию по развитию своего поселка или города. И иметь возможность добиваться реализации этой позиции…»
Эксперты оценивают вариант реформы, который может стать итоговым к первому чтению, по-разному: помимо управленческой реформы, создание районных советов означает сильное увеличение количества мелких выборов в регионе, что может спровоцировать новое напряжение внутри региональных элит.
В силу максимальной запутанности нововведений и громоздкости предлагаемой структуры они не будут понятны не только избирателям, но и многим экспертам, а их воплощение в жизнь приведет, как минимум, к еще большей удаленности граждан от власти, управленческому хаосу и дальнейшему росту чиновничьего аппарата, считает руководитель Политической экспертной группы Константин Калачев.
«Эксперты, стремящиеся к политкорректности, утешают тем, что предложенная схема не является единственным и обязательным вариантом, и в конечном итоге вопрос о конфигурации местного самоуправления будет решать сам местный орган через устав. Чтобы понять, насколько данная система жизнеспособна, помимо анализа поправок в закон о местном самоуправлении, необходимо детально рассмотреть поправки в Бюджетный кодекс. Пока очевидно одно — даже простое объяснение и попытка понимания устройства новой модели у рядового избирателя может вызвать взрыв мозга от перенапряжения. Что касается увеличения количества мелких и мельчайших выборов, то есть только одна проблема — найти идиотов, которые захотят в них поучаствовать. Еще труднее найти людей умных. С остальными проблемами система справится», — отмечает Калачев.
Политолог Михаил Захаров, напротив, считает, что внутрирегиональные конфликты могут развиваться и при сохранении нынешних схем местного самоуправления, новые правилы игры могут дать новые поводы для конфликтов, но это совершенно необязательно.
«Сложно сейчас предсказать, насколько будет популярна новая схема — где-то регионы пойдут на нее, а где-то прислушаются к мнению граждан, которые традиционно хотят прямых выборов мэра. Что касается районных советов — то все будет зависеть от того, какими именно полномочиями их в итоге наделят: те же муниципальные депутаты в Москве, к примеру, влияния практически не имеют, поэтому этот корпус всегда сложно сформировать, если же полномочий будет достаточно, то будут интриги», — рассуждает Захаров.
Любые выборы могут стать причиной конфликта, а цель реформы МСУ — в первую очередь в приближении самоуправления к обычным гражданам, считает замдиректора Института социально-экономических и политических исследований Александр Пожалов.
«По сути, речь идет о введении новой опциональной возможности, которую можно выбрать, а можно не выбирать. Схема с выделением внутри города районов, которые становятся муниципалитетами первого уровня, рассматривается применительно только к средним и крупным городам — таких в России около 60. Я бы рассматривал эту реформу как расширение возможностей МСУ, в том числе в выборе схемы управления. Думаю, что в переходе на такую модель будут заинтересованы регионы, где есть застарелые конфликты между мэрами и губернаторами и разобщенность элит. Яркие примеры городов с наличием таких конфликтов — Ярославль, Астрахань, Волгоград, — замечу, что я не утверждаю, что названные города обязательно должны переходить на новую схему, это лишь примеры конфликтов по линии город — регион. Новая схема дает возможность снятия такого конфликта и создание для населения возможности быстрее «достучаться» до местной власти», — сказал Znak.сom Пожалов.
Руководитель региональных программ Фонда развития информационной политики Александр Кынев является последовательным критиком грядущей реформы и называет ее «авантюрой».
«Эта многоступенчатая схема в стиле косвенных выборов XIX века слишком сложна, чтобы функционировать эффективно, она не применяется нигде в мире. В случае массовой отмены выборности мэров и неизбежной разбалансировки управления пострадает, прежде всего, авторитет власти как таковой. Никто не будет разбираться, кто виноват в бардаке, вина будет в глазах населения на всей вертикали в целом. Плюс к неразберихе и постоянному взаимному шантажу появятся дополнительные конфликты между назначенными мэрами и главами районов, тем более что районы в городах всегда неодинаковы по своему размеру. Например, Автозаводский район города Тольятти — это почти полгорода и сравним со средним региональным центром Центральной России. В результате реформы мы получим лишь ухудшение качества управления городами, а также дополнительные конфликты в элитах. Кроме того, эту реформу не получится провести быстро, она затянется, минимум на 5 лет, пока не истекут плановые полномочия, и власть будет вынуждена проводить выборы федерального уровня — в Госдуму в 2016 и президентские в 2018 в условиях незавершенной реформы с почти неизбежными судами и скандалами. Тоже будет в муниципальных районах, начнется борьба за превращение одних районов в городские округа, а других округов, наоборот, в муниципальные районы. В ходе преобразований, попыток через колено менять уставы, неизбежных споров о новых границах, наконец, на самих выборах глав районов и райсоветов будут множиться скандалы, они породят снежный ком больших и мелких конфликтов. Вообще такое ощущение, что внутри вертикали кому-то пришла в голову авантюра проведения этой реформы, но внутри бюрократической структуры рядом не нашлось никого, кто бы осмелился возразить и назвать вещи своими именами, и началось безумие», — считает Кынев.
Депутат из профильного комитета по местному самоуправлению от КПРФ Анатолий Локоть также относится к проекту реформы скептически.
«Лично я скептически отношусь ко всем реформам МСУ. Реформы идут давно, и все-таки говорить, что нынешний процесс принципиально новый, было бы неверно. Но каждый новый виток реформы, который мы видели, ожиданий не оправдывал. Моему родному Новосибирску, к примеру, хотелось бы больше свободы в области тех же налоговых льгот — если эта реформа, наконец, даст их, то это уже будет хорошо, если же нет — то по факту реформа останется словами на бумаге», — сказал Znak.com коммунист.
